我国旅游法第三章解读
【条文解读】
一、政府投入资金促进旅游业发展的职责
旅游业是现代服务业，是国家鼓励和重点支持发展的战略性支柱产业。《国务院关于加快发展旅游业的意见》、《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》、《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》、《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》等文件，都对政府投入资金促进旅游业发展提出了要求。同时，旅游业总体上还处于起步期和成长期，政府就更应当加大投入，以实现更好的引导和支持。为此，通过法定的方式，对政府投人资金促进旅游业发展提出普遍性要求显得十分必要。
二、政府资金投入需要根据实际情况
当前，我国各地旅游业的发展条件不同、发展水平不平衡，本着实事求是的原则，本条提出了“根据实际情况安排资金”的要求，大致有以下几个含义：一是总体上要根据旅游发展的实际需要，不搞全国一刀切;二是投人数量上要量力而行;三是投入的方式要因地制宜、因事制宜，以引导为主，更好地发挥市场的作用。
三、政府投入资金的主要用途
(一)促进旅游基础设施
以政府公共投入为主的旅游基础设施，是指直接为旅游者服务，具有公益性、社会性和基础支撑性的各项设施的总称。这些基础设施对旅游业发展，特别是对大众旅游的发展具有重要意义。其主要内容包括游客咨询服务中心、旅游厕所、旅游标识系统、游客休息站、自驾车旅游服务区、景区内外旅游交通设施、旅游停车场、配套供水供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安全防护设施等。总体看，这些旅游基础设施短缺仍是制约我国旅游业发展的瓶颈：欠发达地区旅游基础设施投入仍不足，东中部部分欠发达地区和西部重点旅游资源和旅游线路的`基础设施配套建设还有很大缺口;乡村游、生态游、休闲度假游、探险游等新兴产品正日益成为人们的出游选择，但与之对应的智慧旅游公共信息服务平台、特种安全救援系统、专项旅游服务配套设施等新基础设施发展滞后。这些有必要通过政府加大投入和加强引导进行解决。
(二)促进旅游公共服务
旅游公共服务是指政府和其他组织为满足广大旅游者的公共旅游需求而提供的具有基础性、公益性和服务性的产品与服务。公共服务投人是政府职能的应有之义。旅游公共服务的主要包括旅游公共信息服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游惠民便民服务、旅游行政服务等方面内容。目前，一些地方旅游公共服务建设资金还未纳入政府财政预算，旅游公共服务投人没有固定来源，不能满足旅游公共服务建设、运营和管理的需要，需要逐步推动解决。
(三)促进旅游形象推广
形象推广是旅游基础建设的重要方面，本法第二十五条将旅游形象推广确定为政府责任。近年来，国家和地方政府在旅游形象推广方面的投入都在逐年加大，下一步，按照本法第二十五条的规定，将实施国家旅游形象推广战略，这是一个体系化的建设，在这一战略下国务院旅游主管部门和各地政府、旅游部门将承担起更多的职责，这些都需要进一步加大各层级的资金投人。
第二十五条 国家制定并实施旅游形象推广战略。国务院旅游主管部门统筹组织国家旅游形象的境外推广工作，建立旅游形象推广机构和网络，开展旅游国际合作与交流。
县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
【条文主旨】
本条是关于旅游形象推广的规定。
【立法背景】
国家旅游形象是一个国家在国际社会中所展示的整体旅游面貌，整体旅游形象推广是旅游业具有特殊要求的产业规律，加强国家旅游形象推广对于旅游业发展和扩大国家影响力具有重要意义。国际旅游合作是配合国家对外交往整体战略、营造旅游业发展外部环境、提升中国旅游业国际地位的重要渠道。多年来，我国根据旅游业发展的实际，开展了多种类型的旅游形象推广工作，国际旅游合作与交流已经基本实现常态化、多元化以及实效化。但问题也一直存在，比如国家及各地的推广缺乏统筹、网络不健全、资金投入不足、推广形式过于单一等等，随着我国旅游业的发展以及外部环境的变化，我国旅游形象境外推广与国际合作交流需要进一步创新发展。
【条文解读】
一、国家制定并实施旅游形象推广战略
国家旅游形象确立有特殊市场针对性、国家文化识别性和政治社会代表性，要根据旅游业发展的实际情况和国家整体战略来确立。近年来，以一系列我国与其他国家互办旅游年活动为标志，旅游推广与国家整体对外形象推广的融合进一步加快。本法明确国家制定和实施旅游形象推广战略，正式将旅游形象推广提升到国家战略的高度，就是要将旅游形象推广纳入国家整体形象推广的战略布局，建立起国家层面的旅游形象推广工作机制，制定跨行业、跨部门旅游形象的总体规划，明确工作目标、工作任务、工作措施和各部门工作职责，实现各类对外宣传资源的优势互补、资源共享、效果增强。
由于旅游形象往往与国家和地方整体形象密切相关，需要统筹有关部门共同推进，为此，这一责任应当由各级政府承担。为此，除规定国家制定旅游形象推广战略外，本法还规定，县级以上地方人民政府统筹组织本地的旅游形象推广工作。
二、旅游形象推广战略的内容
一是将旅游形象推广纳人国家整体形象推广的战略布局，明确战略定位，建立政府统筹下部门协力推进的工作机制，明确发展方向和各部门职责;二是对旅游形象推广进行总体规划，明确工作的主要目标、推进的主要步骤、采取的主要措施、传播的主要渠道等;三是形成国家旅游形象统一，各地旅游形象各具特色，有重点、分层次的旅游对外形象体系;四是确定旅游形象推广重点工程，包括旅游核心价值观理念塑造和传播工程、政府旅游政策优化和影响工程、旅游产品服务升级和品牌打造工程、国民文明旅游素质提升和宣传工程等;五是配套旅游形象推广的保障机制，包括组织机构保障，如建立和完善旅游形象推广机构和网络，扩大旅游推广覆盖面，加强人才保障和资金保障等;六是转变推广理念、创新推广方式和手段，探索政府推力和市场动力相结合的旅游形象推广新路径。
三、国家旅游局在旅游形象境外推广中的主要职责
(一)对国家旅游形象境外推广工作的统筹组织
统筹组织，就是要按照国家旅游形象战略和要求，牵头策划、组织实施、监督评价国家旅游形象的境外推广工作。具体包括：统一确定、适时调整国家整体对外旅游形象;形成工作机制，科学制定并组织实施国家旅游形象对外推广中长期规划，“请进来”和“走出去”相结合，协调相关部门、支持各地有序参与到国家旅游形象境外推广工作中来，并指导、规范各地做好地方旅游形象对外推广工作;建立旅游形象境外推广绩效评估制度，不断推进工作的科学化水平。
(二)建立旅游形象推广机构和网络
旅游形象推广机构和网络是国家旅游形象推广的重要渠道，也给各地和旅游企业对外形象推广提供了重要平台。建立旅游形象推广机构和网络是世界上许多旅游发达国家的普遍做法。目前，国家旅游局在境外常设的旅游办事处已经达到19个，往往是一个办事处负责周边若干国家或地区的推广任务，人员编制和资金保障等均显不足。按照立法本意，并结合我国旅游市场实际情况，旅游形象推广机构和网络应由国务院旅游主管部门牵头组织成立，并有计划、有步骤地把驻外旅游办事处建设成中国旅游海外体验中心、推广中心、交流中心。
(三)开展旅游国际合作与交流
国务院旅游主管部门代表国家，并指导、统筹地方旅游部门、行业协会、旅游科研院校、旅游企业积极开展旅游国际合作与交流，主要任务是，组织形成国际交流合作中长期战略，建立评估工作效果的合理制度，增强合作的主动性，在合作对象上根据地缘政治与市场发育渐次推进，在合作主体上充分调动地方与产业积极性，在合作效果上注重提升中国的国际话语权。
第二十六条 国务院旅游主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游公共信息和咨询平台，无偿向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务。设区的市和县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心，在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。
旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府可以根据本地的实际情况，建立旅游客运专线或者游客中转站，为旅游者在城市及周边旅游提供服务。
【条文主旨】
本条是对加强旅游公共服务体系建设提出的具体要求。
【立法背景】
近些年，在各级政府的重视下，我国旅游公共服务建设取得长足发展。截止到“十一五”末期，我国各地旅游资讯网站已普遍建立，全国旅游服务热线12301逐步开通，旅游咨询热线在主要旅游城市普遍设立，旅游咨询中心在优秀旅游城市基本建立。全国共建成旅游咨询中心及站点1500余个(不含景区内的游客中心)，部分城市已形成由主中心、分中心、咨询站点、触摸屏等组成的旅游咨询网络。以游览咨询信息、假日旅游市场信息、境内外旅游目的地安全风险提示信息、旅游服务质量信息等为代表的旅游公共信息内容不断充实，信息发布渠道逐步拓宽。2010年发布的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》中，明确提出了到“十二五”期末，建立健全旅游公共服务体系的目标。我国旅游公共服务提供方面也已经具备了一些制度基础，如以《公共信息导向系统设置原则与要求》和《旅游信息咨询中心设置与服务规范》为代表的国家标准，以《城市旅游公共信息导向系统设置原则与要求》和《城市旅游集散中心等级划分与评定》为代表的行业标准，以《旅游咨询服务中心等级划分与评定》和《旅游集散中心等级划分与评定》为代表的地方标准，这些制度为旅游公共服务具体内容入法提供了依据。但旅游公共服务建设还存在数量不足、现代化信息手段还欠缺、舒适性和便捷性有待提高、发展不平衡和设施布局不合理等问题。基于此，并针对当前旅游公共服务方面最为突出的需求，本法对旅游公共服务提供作出了较为详细的规定。
【条文解读】
一、旅游公共服务提供的责任主体是政府
公共服务提供本身就是政府的应有职责，旅游公共服务提供涉及多个部门、多个产业，应当由政府统一协调和推动。政府在公共服务提供方面的责任是统筹职责，即政府调动、要求各相关部门在各自的职责范围内，履行提供相应旅游公共服务的职责。
二、旅游公共信息和咨询服务
旅游公共信息和咨询平台包括旅游咨询服务中心、旅游集散中心等实体，也包括网络、咨询电话等载体。“必要信息和咨询服务”主要指：一是旅游目的地旅游景区、酒店、餐馆等的简介及价格信息;二是旅游景区及旅游目的地整体的交通布局、流量等相关信息，包括自驾游线路信息;三是旅游目的地气象信息;四是旅游景区及旅游目的地安全环境、不可抗力事件、突发事件、公共卫生事件等安全信息;五是旅游景区及旅游目的紧急医疗救助机构等相关信息。必要的旅游公共信息和咨询服务最基本的旅游公共服务，所以本法规定，以上信息需要由政府无偿提供。这充分体现了整部法律以人为本的原则，以及国家对发展旅游业的重视，是本法在具体制度设计上的一大亮点。
设立旅游咨询中心是为旅游者提供旅游线路信息和咨询服务的重要措施，是为旅游者无偿提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务的重要平台。现实中，旅游咨询中心还有旅游项目(景区、景点)开发与管理服务、旅行社服务、宾馆酒店服务等功能。旅游指示标识主要包括：景区导览标识，配有景区导览图以及景区的简介;交通引导标识，向旅游者指明去往旅游景区或景区内部景点的方向;警示标识，对景区及通往景区的道路上易出事故地点设置警示标识等。
三、建立旅游客运专线和游客中转站
近年来，城市及周边“一日游”等短途旅游蓬勃发展，但大量“黑车”、“黑导”非法经营“一日游”，损害游客利益，社会反响极差。本法要求建立旅游客运专线和游客中转站，可以给旅游者实现短途自助游提供必要保障，从而遏制“一日游”中的违法经营等问题的发生。
理解该款，主要有两个关键点：一是责任主体是“旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府”。因为与城市及周边游相关的交通、信息等公共服务提供，涉及多个部门、多个行业，必须在政府的统筹和领导下协调推动。二是明确了建立旅游客运专线或者游客中转站的公共服务提供方式。从实践经验看，旅游客运专线主要指联系城市中心区和城市及周边主要景区的专门客运服务;游客中转站一般是集游客集散、分流、旅游信息咨询服务等功能于一身的综合服务体，在一些地方，为解决通往景区的道路交通拥堵等问题，中转站还提供私家车泊车、转乘景区专线等服务，值得借鉴。
第二十七条 国家鼓励和支持发展旅游职业教育和培训，提高旅游从业人员素质。
【条文主旨】
本条是关于促进旅游职业教育和培训的规定。
【立法背景】
旅游业是劳动密集型的现代服务业。当前，我国拥有的2万余家旅行社、2万余家规模以上景区、30万家住宿经营者，直接从业1350万，间接从业8000万。一方面，通过立法促进旅游业人力资源的发展，是转变发展方式、增加劳动就业的迫切需要;另一方面，许多旅游从业人员直接与旅游者接触，其服务水平关乎整体的旅游者满意度，有必要鼓励积极开展对从业人员的教育与培训工作，实现旅游从业人员综合素质与旅游者满意度的同步提升。
目前，我国已经有1700多所旅游院校(系)，从事旅游职业教育和人才培训。《国务院关于加快发展旅游业的意见》第16条规定，“要加强旅游从业人员素质建设。整合旅游教育资源，加强学科建设，优化专业设置，深化专业教学改革，大力发展旅游职业教育，提高旅游教育水平。建立和完善旅游职业资格和职称制度，健全职业技能鉴定体系，培育职业经理人市场。抓紧改革完善导游等级制度，提高导游人员专业素质和能力，鼓励专业技术人员特别是离退休老专家、老教师从事导游工作。实施全国旅游培训计划，加强对红色旅游、乡村旅游和文化遗产旅游从业人员培训，五年内完成对旅游企业全部中高级管理人员和导游人员的分级分类培训”。
【条文解读】
本条所称旅游从业人员，是指旅游活动涉及的吃、住、行、游、购、娱各方面的工作人员，包括直接或间接为旅游者提供服务的所有人员。由于这些从业人员归属于不同部门、不同行业，对其加强职业教育和培训。也是多部门责任。目前，依据《职业教育法》，各部门都已制定相应的加强从业人员职业教育和培育的部门规章、规范性文件，涉及这些部门管理的旅游从业人员，应当接受所在部门的职业教育和培训;此外，《国务院关于加快发展旅游业的意见》，国家旅游局《关于大力发展旅游业促进就业的指导意见》、《旅游服务质量提升纲要》等，也从横向上对加强旅游从业人员职业教育和培训提出要求，进行政策引导，旅游部门和相关部门需要紧密配合，落实这些要求和规定，形成工作合力，以职业教育和培训为主要手段，不断提升旅游从业人员整体素质。
按照《中国旅游业“十二五”人才发展规划》，加强旅游职业教育主要有以下工作内容：一是设立旅游职业教育专项发展基金，支持欠发达地区旅游职业教育发展;二是加强对旅游职业教育发展的基础研究，列入全国教育科学规划;三是加强对旅游职业教育专业建设的规划指导，优化专业设置，有效整合教育资源;四是支持有条件的地区和院校开展旅游职业教育综合改革，率先达到国际先进办学水平;五是支持开展旅游职业教育教学改革，创新教学模式，加强校企合作;六是支持提升旅游职业教育学历层次，探索举办本科、研究生阶段旅游职业教育;七是加强旅游中等职业教育和高等职业教育的有效衔接;八是加强对旅游职业教育发展的行业指导。
按照《中国旅游业“十二五”人才发展规划》，加强旅游培训主要有以下工作内容：一是各级旅游主管部门将行业从业人员培训经费列入专项经费预算;二是国务院旅游主管部门制定培训规划和培训标准，开展引导性、示范性培训，其他各级旅游主管部门和行业组织依据有关法律法规，在各自职责范围内制定培训计划，组织开展行业从业人员培训;三是各级旅游主管部门加强培训资源建设，提高培训信息化、网络化水平;四是各级旅游主管部门加强对旅游企业人员岗位培训的宏观指导;五是支持各类培训机构举办专业化、集约化、规模化、网络化旅游从业人员培训。
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