地质灾害防治条例释义（第五章）
◆第五章地质灾害治理
地质灾害治理是事关人民生命财产安全的大事，也是政府维护社会公共安全的重要职责之一。为了完善地质灾害防治投入机制，保障地质灾害治理资金和治理责任的落实，本章对地质灾害治理作了规定。
本章共分6条，主要规定了地质灾害治理经费的来源渠道、地质灾害治理责任的划分、地质灾害勘查设计和施工及监理单位资格的审查、地质灾害治理工程的验收及其管护责任等。
◇第三十四条因自然因素造成的特大型地质灾害，确需治理的，由国务院国土资源主管部门会同灾害发生地的省、自治区、直辖市人民政府组织治理。
因自然因素造成的其他地质灾害，确需治理的，在县级以上地方人民政府的领导下，由本级人民政府国土资源主管部门组织治理。
因自然因素造成的跨行政区域的地质灾害，确需治理的，由所跨行政区域的地方人民政府国土资源主管部门共同组织治理。
【释义】本条是关于因自然因素造成的地质灾害的组织治理机关的规定。
一、因自然因素造成的地质灾害，也可称为自然地质灾害，是指地壳受内外动力地质作用如构造运动、岩浆作用、侵蚀作用、风化作用等等以及影响地质体活动的气候因素如降雨、降雪、冻融等而产生的各类地质灾害。这种地质灾害的产生基本上与人类活动无关。它是地壳运动、气候变化等自然因素综合作用表现出来的外在形式，是一种自然作用过程。
二、某一地质灾害一旦被确定为自然地质灾害，并且经专家论证确需治理，则根据本条例第七条的规定，县级以上人民政府国土资源主管部门就应当义不容辞地承担起灾害治理的组织、协调、指导和监督工作。也可以说，县级以上人民政府国土资源主管部门就是自然地质灾害治理的具体组织单位。
三、根据本条例第五条的规定，自然地质灾害的治理，其费用应该在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。按照确需治理的自然地质灾害的规模大小及其对国家和地方经济发展的危害程度不同，本条确定了特大型自然地质灾害由国务院国土资源主管部门会同灾害所在地省级人民政府组织治理，如果属于跨省级行政区域的特大型地质灾害，则由国务院国土资源主管部门会同所跨区域的省级人民政府共同组织治理。其他类型包括大型、中型、小型等确需治理的自然地质灾害，由灾害所在地县级以上人民政府国土资源主管部门组织治理。在实际操作过程中，各省、自治区、直辖市可根据具体情况，由省级国土资源主管部门会同同级财政主管部门共同制定大型以下的自然地质灾害治理项目的财政预算管理办法，比如大型自然地质灾害的治理可由省级财政出资，中型自然地质灾害的治理由地(市)级财政出资，小型自然地质灾害的治理由县级财政出资等。大型以下的跨行政区的自然地质灾害的治理，由所跨行政区地方人民政府国土资源主管部门共同组织治理，治理经费分担办法由双方协商确定。
四、确需治理的自然地质灾害，负责组织治理的各级国土资源主管部门，必须及时提出治理方案。治理方案应当在地质灾害勘查和可行性研究工作的基础上进行。主要应当包括以下内容：1、防治的指导思想、原则和目标;2、治理方式(如生物治理、工程治理等)和具体的治理方法;3、施工组织(施工条件、方法、设备、进度、管理、监理等);4、工程投资预算;5、工程效益(经济效益、社会效益、环境效益)分析;6、保证措施(组织、技术、政策措施)等。最终治理方案的确定，应当经过多方案的比选。比选依据主要是技术的可行性和经济的合理性。
◇第三十五条因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任。
责任单位由地质灾害发生地的县级以上人民政府国土资源主管部门负责组织专家对地质灾害的成因进行分析论证后认定。
对地质灾害的治理责任认定结果有异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
【释义】本条是关于人为活动引发的地质灾害的治理责任人及治理责任界定的规定。
一、本条第一款首先规定了人为活动引发的地质灾害，由责任人(包括单位和个人)承担治理责任。
二、本条第二款明确了县级以上人民政府国土资源主管部门是界定地质灾害责任人的组织者。地质灾害的产生，往往是自然因素和人为因素共同作用的结果。国土资源主管部门在界定地质灾害责任人时，应当组织专家对地质灾害的成因进行论证，找出其中占主导地位的引发因素，如果主导因素是人为因素，那么就可以界定其为人为地质灾害，进行这些人为活动的主体(单位和个人)就是地质灾害责任人，其治理责任就主要应当由责任人承担。
地质灾害治理责任主要包括下列内容：1、提供地质灾害治理所需经费;包括从地质灾害勘查到效果检验全过程的项目费用。2、制定或者委托制定地质灾害治理方案;如果责任人(单位和个人)具有国家认可的地质灾害防治工程相应的资质，可以自行制定治理方案，如果没有，则可以委托有资质的单位代为制定。3、向主管部门报送地质灾害治理方案;治理方案必须在规定的时间内，及时向相应的国土资源主管部门提交。4、承担或者委托承担地质灾害治理工程。治理责任人如果具有相应的地质灾害防治工程资质，可以自己承担治理工作，否则，就应该委托具有相应地质灾害防治工程资质的单位承担治理工作。治理责任人拟定的治理方案，应当符合国家有关地质灾害治理的有关标准和技术规范。
三、地质灾害的产生，往往是自然因素和人为因素共同作用的结果，其成因的界定具有复杂性和主观性，因此，就不能排除专家对成因分析的偏差。本条第三款针对这种情况，规定了地质灾害责任人可按照相关规定提起行政复议和行政诉讼，这也有助于监督国土资源主管部门和其组织的专家站在公正的立场上，实事求是地开展地质灾害成因分析及责任界定工作。
◇第三十六条地质灾害治理工程的确定，应当与地质灾害形成的原因、规模以及对人民生命和财产安全的危害程度相适应。
承担专项地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理的单位，应当具备下列条件，经省级以上人民政府国土资源主管部门资质审查合格，取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害治理工程的勘查、设计、施工和监理活动，并承担相应的责任：
(一)有独立的法人资格;
(二)有一定数量的具有水文地质、环境地质、工程地质等相应专业的技术人员;
(三)有相应的技术装备;
(四)有完善的工程质量管理制度。
地质灾害治理工程的勘查、设计、施工和监理应当符合国家有关标准和技术规范。
【释义】本条是关于地质灾害治理工程的确定以及承担专项治理工程单位的资质管理的规定。
一、本条第一款规定了如何确定地质灾害治理工程，其含义有三方面;一是依据地质灾害的成因，确定治理责任者;二是如果是自然作用引发的地质灾害，应根据规模大小，确定治理级别;三是依据危害大小，确定治理方案。
二、本条第二款规定了承担专项地质灾害治理工程的单位的资质条件，并明确了省级以上国土资源主管部门对地质灾害防治工程单位资质的审批及管理权限。无论是自然作用形成的地质灾害，还是建设工程等人为活动引发的地质灾害，一旦需要进行专项治理，就应当由取得相应等级的勘查、设计、施工和监理资质证书的单位进行。本条第二款所称专项地质灾害治理工程，是指专门立项的地质灾害治理工程。
三、地质灾害治理工程活动，包括对地质灾害进行专门性勘查、针对性设计、按照设计开展工程施工和对以上阶段进行全过程监理等工程行为。许多专家认为，地质灾害治理工程不同于一般建设工程，在理论上和实际工程行为方面都存在较大的差异：
(一)“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”在学术理论上的差异。
1、“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”分属不同的研究领域。
“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”在学术上分属两个不同的研究领域，它们有各自的特点和规律，有着十分明显的差异：“地质灾害防治工程”是通过研究岩石圈内岩石、土体、水体等地质体的物理化学性质以及滑动、流动、崩落等运动规律，并抑制地质体的破坏性运动的工程活动。其涉及范畴除了地质学外，还涉及地理学、环境学、气象学、水文学以及人类活动本身。而“一般建设工程”涉及的仅仅是岩土体对地面构筑物的承载力等少数地质因素，研究重点是如何利用各种建筑材料的物理特性，搭建更加牢固、更加实用的为人类提供生活、发展空间的构筑物。
2、“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”是不同性质的人类活动。“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”在学术研究领域的不同，决定了这两类工程活动诸多方面的不同：
首先，两类工程活动的对象不同。地质灾害防治工程活动的对象主要是地表以下的岩石、土体、水体等地质体，而一般建设工程特别是工业与民用建筑工程活动的对象则是地表以上的各类构筑物。
其次，两类工程活动的空间不同。地质灾害防治工程活动的空间主要是地表以下几十米至几百米的地下空间，是在非自由的三维地质体内(没有自由空间)对岩石和土体等地质体进行改造、加固。而一般建设工程特别是工业与民用建筑工程活动的空间主要是地表以上的空间，是在自由的三维空间(空气介质空间里)利用各种建筑材料构建建筑物。工业与民用建筑工程也研究地表以下的地基稳定性，但这相对于地质灾害防治工程来说，研究深度和范围就要小很多，仅仅是表层。
再则，两类工程研究的目的不同。地质灾害防治工程研究的目的是如何利用地下的桩、锚、集排水来防止岩石、土体、水体等地质体的滑动、流动、崩落等破坏性运动。而一般建设工程特别是工业与民用建筑工程研究的目的'是如何建造安全、牢固的地上人工构筑物，为人类提供居住、生活和生产的空间。
(二)“地质灾害防治工程”与“一般建设工程”的生产实践活动不同。
1、“地质灾害防治工程”勘查与“一般建设工程”地基基础勘察不同。
首先，勘查对象不同。地质灾害防治工程勘查对象是崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷、地面沉降等灾害地质体，主要查明其分布、规模、结构、构造、成生环境、成生机制变形破环特征、研究降雨、削坡、加载、地震、采矿、抽取地下水等各种工况条件下单独作用和综合作用下的稳定性，分析评价其防治的必要性，技术上的可行性、经济上的合理性等。“一般建设工程”地基基础勘察的对象则是作为建设工程基础的岩土体，主要查明承载地面构筑物的持力层分布及其承载力，以保证建筑工程的基础的稳定性。两者的勘查深度大不一样，前者一般为几十米，有时深达几百米，而后者一般只有几米，最深也不过几十米。
其次，勘查技术要求及勘查内容不同。作为“一般建设工程”地基基础勘察，主要以查明其岩土体结构、地下水水位和化学特性以及持力层承载力为目的，其专业的技术要求和规范以及勘察内容较为简单。而“地质灾害防治工程”勘查，则要复杂的多，必须在对灾害体有初步的认识后，才能有针对性地根据崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷、地面沉降等等有关勘查规范进行勘查。主要应当查明：(1)区内水文气象、地形地貌、地层岩性、地质构造、水文地质条件;(2)与地质灾害有关的经济活动、工程建设及远景规划;调查其所处的人工地质环境;(3)地质灾害体的边界条件、埋藏深度、底界条件、分布范围、规模、形体特征、结构特征和变形特征;(4)地质灾害体的形成机制、动力因素、引发因素、成灾的环境条件，现今稳定性及所处的变形阶段;地质灾害发育史，推测今后可能成灾的时间、规模、起始运动形式，变形破坏方向、成灾的可能性和派生灾害的可能性;地质灾害体成灾的运动方向、运动距离和运动区、堆积区，圈定危险区、威胁区，调查可能产生派生灾害的范围，进行灾情预评估。
再则，勘查手段有很大不同。一般建设工程地基基础勘察，以浅孔钻探、地面测绘为主，或者辅助于物探。手段较为简单。而地质灾害防治工程勘查往往比较复杂，除大量的深孔钻探外，往往投入大型山地工程(平硐、斜硐、竖井等)，多种手段的遥感、物探、力学试验、原位试验、测年、长期动态监测等多种勘察手段。
第四，勘查在整个工程活动中的阶段不同。一般建设工程地基基础勘察由于需要满足的条件较为简单，常常在设计前就可以全面完成。
地质灾害防治工程勘查，由于研究的深度大、范围广，加上灾害体的隐蔽性、多变性，必须是分阶段进行的。一般分为规划前的初步勘查、设计阶段的详细勘查和施工阶段的补充勘查几个阶段。因此，地质灾害防治工程勘查往往与设计、施工交错进行，不同阶段的勘查，其目的也往往有所不同。
2、“地质灾害防治工程”设计与“一般建设工程”设计方法不同。
“一般建设工程”可以进行标准化设计，地表以上的建筑设计完全可以按照人类的要求进行设计，其原材料、结构、构造、受力条件等等，均可以按照自身需要和自己的意图进行设计。对人类来说，其可知性和可控性都较强，完全可以根据需要一次性完成。
“地质灾害防治工程”是非标准化工程，其设计是建立在对灾害体充分认识了解的基础上才能进行的。但是，人类往往是逐步了解这些灾害体的基本特性的，防治工程不同阶段，设计的依据和目的也经常是变化的。不同勘查阶段的成果，决定了设计也必须根据这些成果，随时对设计进行调整和改进。
3、“地质灾害防治工程”施工与“一般建设工程”施工在手段和方法上存在很大差异。
“一般建设工程”施工，由于有确定的设计做依据，各种建筑材料的特性、规格都较为固定。因此，只要使用相应的设备，按照相应的规范循序渐进即可。
“地质灾害防治工程”施工，由于施工对象是灾害地质体，因此，在施工手段、施工方法上必须采取特殊的措施，一是防止扰动灾害体令其失稳，二是施工往往还要承担部分勘查任务，以加深对灾害体的认识，三是地质灾害防治工程施工，经常是在交通不便、施工空间狭小的情况下进行。因此，采用的施工手段和方法也是非常规的。
4、“地质灾害防治工程”监理与“一般建设工程”监理在专业知识方面的要求不同。
“一般建设工程”监理，要求监理人员掌握的是建筑力学、材料力学、工业与民用建筑工程规程规范等方面的知识。而“地质灾害防治工程”监理，则要求监理人员除了掌握以上这些方面的知识外，还特别需要他们掌握地质学特别是工程地质、水文地质和灾害地质等方面的知识，掌握崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷、地面沉降等灾害地质体的识别知识，监理人员在现场监督的施工工序、关键部位等也存在很大差异。
另外，地质灾害防治工程监理的特殊性还在于：
(1)监理人员必须具备很强的地质灾害的专业知识和能力，对实施治理的崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷、地面沉降等灾害地质体的整体稳定性必须有清醒的认识，对施工部位、施工工艺、施工顺序、施工强度及其对灾害地质体稳定性的挠动程度，必须有自己的认知和把握。以绝对保障灾害地质体的整体稳定性，不能让它们在施工中因失稳而成灾。另外，现场监理人员还必须具备从探槽、钻孔所揭露的地层准确识别滑坡体的滑动面、灾害体边界、泥石流物源层等灾害体关键特征的能力，这是一般的建设工程监理难以做到的。
(2)密切注意施工地点、施工顺序、施工强度、施工进度对崩塌滑坡整体稳定性和局部稳定性的影响和挠动，及时分析监测数据和进行地质宏观评判，用以指导工程施工，确保灾害体不会因人工扰动而移动、滑动和崩落，造成人为灾害。
(3)当出现整体变形破坏前兆时，应当及时停工，进行分析研究，必要时立即组织抢险施工，以控制其变形发展。此时工程进度必须服从抢险以及抢险控制后挠动的需要。
(4)当出现局部变形破坏前兆时，应当进行充分分析研究，确定其发展趋势及影响规模。之后，应当制定相应的工程措施和进度控制，避免造成局部破坏所产生的损失以及恶性的发展。
综上所述，地质灾害防治工程，是一般建设工程特别是工业与民用建筑工程不能包容的特殊工程，其勘查、设计、施工和监理等工程活动必须由具备特殊专业素质的队伍而不是一般建设工程队伍来承担。本条主要从专业配置和相应技术装备等方面对承担专项地质灾害治理工程的单位条件进行了规定。目前，国务院国土资源主管部门依照这一规定，结合多年来地质灾害防治工程资质管理的经验，正在修定“地质灾害防治工程资质管理办法”。
四、本条第三款规定了地质灾害治理工程的勘查、设计、施工和监理等必须符合国家有关标准和技术规范。目前，在部分省市国土资源主管部门已编制实施了一些相关的标准和技术规范。国务院国土资源主管部门将在此基础上尽快编制在全国统一实施的标准和技术规范。
◇第三十七条禁止地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位超越其资质等级许可的范围或者以其他地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位的名义承揽地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理业务。
禁止地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位允许其他单位以本单位的名义承揽地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理业务。
禁止任何单位和个人伪造、变造、买卖地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理资质证书。
【释义】本条是关于地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位业务活动的禁止性规定。
一、地质灾害治理工程单位资质，包括勘查、设计、施工和监理四类，每一类资质又根据单位资质条件的不同而分设不同的等级，持不同类别、不同等级资质证书的单位，其能承担治理工程的灾害规模将有不同的规定。因此，地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理单位不能超越其资质等级许可的范围承揽业务。这种做法是对人民生命财产安全和对资质单位本身负责的体现。
二、没有资质的单位，不能借用其他有资质单位的名义承担地质灾害治理工程，有资质的单位也不能允许无资质单位借用本单位的地质灾害治理工程资质。
三、地质灾害治理工程单位资质，是国家唯一承认的从事地质灾害治理工程单位必须具备的资质，也是国家为了维护地质灾害治理工程市场秩序，保障地质灾害治理工程资质单位权益的手段。地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理资质证书受法律保护。伪造、变造、买卖地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理资质证书的行为是严重的违法行为，责任人应当依法承担行政责任和刑事责任。
◇第三十八条政府投资的地质灾害治理工程竣工后，由县级以上人民政府国土资源主管部门组织验收。其他的地质灾害治理工程竣工后，由责任单位组织竣工验收;竣工验收时，应当有国土资源主管部门参加。
【释义】本条是关于地质灾害治理工程竣工验收的管理规定。
一、政府投资的地质灾害治理工程竣工后，应当由组织该地质灾害治理的县级以上人民政府国土资源主管部门组织验收。特大型自然地质灾害的治理工程，由国务院国土资源主管部门会同灾害所在地省级人民政府共同组织验收。跨行政区域的自然地质灾害治理工程，由所跨区域的地方人民政府国土资源主管部门共同组织验收。
二、责任单位承担的地质灾害治理工程，由责任单位组织验收，但是，必须邀请国土资源主管部门参加。该款规定，主要是为了防止责任单位治理过程中的偷工减料、敷衍应付等不良行为，从而避免出现质量隐患。
◇第三十九条政府投资的地质灾害治理工程经验收合格后，由县级以上人民政府国土资源主管部门指定的单位负责管理和维护;工程建设等人为活动引发的地质灾害，其治理工程经验收合格后由负责治理的责任单位负责管理和维护。
任何单位和个人不得侵占、损毁、损坏地质灾害治理工程设施。
【释义】本条是关于地质灾害治理工程设施保护的规定。
一、政府投资的地质灾害治理工程经验收合格后，由组织治理工程的县级以上人民政府国土资源主管部门指定的单位负责管理和维护;管理和维护费用应该纳入治理工程总体预算。工程建设等人为活动引发的地质灾害，其治理工程经验收合格后由负责治理的责任单位负责管理和维护。如果责任单位因异地施工等原因不能承担管理和维护工作，可以委托有管理维护能力的其他单位承担管理维护工作，但是其费用由责任单位全部承担。
二、地质灾害治理工程设施是永久性的工程设施，是依法应当予以保护的财产，而且，侵占、损坏、破坏地质灾害治理工程设施，可能重新引发地质灾害。因此，绝不允许任何人、任何单位侵占、损坏和破坏。在治理工程设施严重阻碍了更为重要的建设工程的情况下，可以进行变动、关闭或拆除，但必须采取新的治理方案，以保证原治理工程保护的人民生命财产的安全。变动、关闭和拆除以及实施新的治理方案所需费用，纳入新的建设工程的经费预算。
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