全市农村经营管理有关工作情况的调研报告

　　近年来，我市在农村土地确权登记颁证、农经机构队伍建设和农村集体资产清产核资方面做了大量工作，取得了一定成效。为了落实省农经局《关于召开市州经管局长会议的预备通知》(湘农经明电〔2013〕6号)文件精神，我们组织了专门班子对土地确权登记颁证工作、农经机构队伍建设、农村集体产权制度改革等方面的情况进行了全面而深入的调查研究。现将有关情况总结如下：

　　一、农村土地承包经营确权登记颁证工作情况

　　(一)基本情况

　　2008年9月，市委办、市政府办下发了《关于认真做好农村二轮土地承包后续完善工作的通知》(衡办通〔2008〕23号)，全市开展了以农村土地承包经营权证书换核补发工作为重点的二轮土地承包后续完善工作。各地按照专题布置、宣传发动、试点示范、全面铺开、总结验收的步骤进行。截止到2013年9月底，全市共12县市区、195乡镇、4902个村，已全面完成农村土地承包经营权证书换核补发工作3个县市区、161个乡镇、4343个村，分别占总数的25%、82.6%、88.6%;已完成80%的7个县市区，占总数的58.3%;按政策规定城郊结合部可确权不发证的区2个，占总数的16.7%;农村土地承包经营权证书没有发放到农户的19个乡镇、181个村、2216个组，分别占总数的9.7%、3.7%、4%;土地承包档案资料全部收集到县市区保管的乡镇有35个，其余村的土地承包资料都存在乡镇经管站保管。

　　(二)主要做法

　　1、强化宣传力度，提高思想认识。一是专题部署。全市层层召开专题会议，做到上下统一思想，提高认识。二是强力宣传。各县市区利用网络、电视台、报刊等宣传媒体对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营权证管理办法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规进行了全面的集中宣传报道，使之家喻户晓。三是送法入户。利用全市开展“送法下乡”、“法制宣传月”等活动，我处积极参与配合，通过印发宣传资料，现场解答等方式，巡回宣传，将农村土地承包的法律法规送入千家万户。

　　2、加强组织领导，确保工作质量。农村土地承包经营政策的落实，直接关系到农村经济发展和社会和谐稳定。全市各级党委、政府对此高度重视，农村经营管理部门工作积极主动，认真做好农村土地承包管理工作。一是成立领导机构。各县市区成立了农村土地承包管理工作领导小组，党委分管的领导为组长，政府分管的领导为副组长，农办、农业局、林业局、财政局、农经局等单位主要负责人为成员，领导小组下设办公室，办公室主任由农经局局长担任，切实加强对农村土地承包管理工作的领导。二是下发专门文件。市委办、市政府办下发了《关于认真做好农村二轮土地承包后续完善工作的通知》(衡办通〔2008〕23号)、《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》(衡办发〔2009〕7号)等文件，各县市区也下发了相关文件，做到有章可循，按章办事。三是开展检查调研。每年，我市都对土地承包管理工作开展专项检查调研活动，进村入户进行摸底调查，通过走访、座谈的形式，全面真实掌握了全市土地承包管理工作落实情况，并对存在的问题及时进行了通报，要求各县市区查漏补缺，及时整改完善，确保土地承包确权颁证工作全面落实，农民权益不受侵害。

　　3、强化合同管理，严格确权颁证。一是加强管理。以农村二轮土地承包后续完善工作为契机，强化了承包合同的规范化管理。制定了规范统一的合同文本，完善了合同内容，建立和健全了合同签订、归档和信息化管理制度，形成了乡镇有档案室、村有档案柜、组有档案袋的管理格局。二是依法确权。在工作中，严格遵循相关法律法规和政策的有关规定，坚持现有承包关系稳定的原则，明确做到“六个不变”：30年承包期政策不变，原承包合同起止日期不变，承包期实行“增人不增地，减人不减地”的基本政策不变，原来的承包方案不变，原承包地块等级、面积预算办法不变，发包主体权限不变。同时严格做到承包面积、承包合同、承包经营权登记簿、承包经营权证“四相符”，承包经营权证登记保证了“四清晰”(承包人口、承包面积、承包地块名称、承包地块四至登记清晰)，承包资料归档做到了“四有”，即有土地承包管理档案柜、有承包合同、有承包经营权证登记簿、有承包地信息管理数据库，对承包地块、承包面积、承包合同、承包证书达到了“四到户”。三是规范颁证。严格按照“认真勘查、仔细核对、反复核实、确保准确”的十六字工作方针，牢牢把好确权登记工作环节的质量关。在颁证工作中我们严把“三关”：第一，严把核实登记关。以二轮土地承包后续完善签订的承包合同为依据，逐一核实农户所承包的土地面积，承包地块四至边界等情况，实行一户一页，一地一格，严格按照农村土地承包经营权证登记簿的内容和要求，逐项填写，做到不重、不漏、不错，严禁走过场、敷衍了事。第二，严把审查汇总关。对各村上报的土地承包到户相关原始资料及汇总情况进行逐一审核并及时汇总。第三，严把建档发证关。按照“四到户”、“四相符”的要求，准确、规范填写农村土地承包经营权证书，建立换、补、核发经营权证登记簿，实行领签制度。

　　(三)存在的问题

　　1、小农意识突出。个别乡镇由于宣传不到位，有些农民认识不够，对发不发证无所谓，只要有田种就行;少数村组没有严格按法律、政策办事，任意调整，严重影响了土地承包经营权证书的法律效力;少数城中村、城郊村、园中村干部怕新的土地承包经营权证发到户后，不利于土地征用调整和流转，成为农村经济发展的障碍，对发证到户还有顾虑。

　　2、人地矛盾突出。由于实行“增人不增地、减人不减地”，现有土地承包关系稳定并保持长久不变的承包政策，造成当前农村人地矛盾突出，大量农村新增人口长期成为无地农民，其社会保障问题亟待相关政策法律加以解决。

　　3、权益纠纷突出。有些地方土地承包经营权证书填写不规范，四至抵界不清，颁证不及时，部分村组发证率低，不利于农村土地承包经营权的流转，而且容易产生权益纠纷;个别村由于陈旧的村规民约，一些外来人口、外嫁女、入赘男等一些特殊人群的土地承包权益得不到很好的保障，矛盾纠纷突出，影响了农村社会稳定。

　　(四)建议与打算

　　1、全面完成二轮土地承包后续完善扫尾工作。按照土地承包法的规定，全面完成农村二轮土地承包后续完善工作。对未完成延包要及时进行后续扫尾，未签合同的要补签，未发证的尽快发证，该补的补，该换的换，该注销的要注销。属历史遗留问题的，要坚持“因地制宜、分类指导、尊重历史、依法完善”的原则，在充分尊重农民意愿的前提下，按照二轮土地承包政策和有关法律法规加以妥善处理。

　　2、加大对新增无地农民的社会保障力度。对在现有土地承包关系长久不变的政策下的农村新增无地农民，其生存保障应纳入“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的农村社会保障体系内解决，当前主要应纳入农村低保范围内解决为宜。

　　3、确保农村土地承包经营权登记法律效力。通过修订完善农村土地承包法，明确农村土地承包经营权证书和承包经营权登记的法律效力，促进农村土地承包经营权流转，更好地保护农民土地承包权益。

　　二、农经机构队伍建设情况

　　(一)现状令人担忧

　　1、机构设置各地不一。衡阳市农经处是市人民政府农村工作办公室管理的直属事业单位，加挂市农民负担监督管理办公室牌子，合署办公，机构定性为财政全额拨款、参照公务员法管理的事业单位。衡南县、衡阳县、常宁市、祁东县、耒阳市农经局是县政府直属事业单位，除衡阳县农经局为财政差额拨款、参照公务员法管理的事业单位外，其余为财政全额拨款、参照公务员法管理的事业单位;衡山县、衡东县、南岳区农经局为归口县区农办管理、财政全额拨款、参照公务员法管理的事业单位;珠晖区、雁峰区、蒸湘区、石鼓区农经局为直属区农办管理、财政差额拨款事业单位。乡镇经管站单独设站的118个，与经济发展办合并办公的74个，与农技中心合并办公的1个，与其他机构合并办公的2个，管理体制为业务接受主管局指导，行政管理接受乡镇党委政府领导。

　　2、人员编制情况复杂。全市现有乡镇经管干部编制848个，实有人数787个，缺编61人。在岗人员中，行政编制3个，占实有人数的0.4%，参公事业编制111个，占实有人数的14.1%，全额拨款事业编制383个，占实有人数的48.6%，差额拨款事业编制240个，占实有人数的30.5%，自收自支事业编制50个，占实有人数的6.4%。

　　3、经费保障拾级而下。目前全市县市区农经局机关人员大部分属财政全额拨款事业编制，人员参照公务员法管理，工资待遇得到了解决，但是局机关的工作经费却非常紧缺，7个县市农经局的工作经费平均不足15万元/年，有的区农经局机关一年只有1-2万元工作经费。珠晖区、蒸湘区、石鼓区乡镇经管站有1-2万元工作经费，绝大部分县市区的乡镇经管站没有工作经费。全市只有常宁市从2006年1月起经管系统干部工资纳入财政统发，医保、社保全覆盖，乡镇经管站工作经费按人平2500元/年市财政直接划拨到乡镇，由乡镇统筹安排。

　　(二)问题非常明显

　　1、机构性质同履行职责不匹配。2012年随着全国事业单位的改革，我市明确乡镇农经站与乡镇经济发展办公室联合办公，其人财物事全部归乡镇管理，极大地削弱了农经部门的主体履职地位。一是阻碍农经部门职能作用的发挥。特别是当地方局部利益与全局利益发生冲突时，乡镇农经部门也不得不服从党委政府的决定，削弱了农经部门的行政执法、行政监督和行政管理职能。二是人员难以流动。近十年来，全市农经系统干部提拔重用的很少，严重影响了开展工作的动力。乡镇之间的农经干部之间相互交流的也少，人力资源分布极不合理，条件好的乡镇人满为患，条件差的乡镇人员严重不足，无人干事，影响了农经工作的平衡开展。三是同国家的政策相背离。农经部门作为党委政府的职能部门，定位为事业机构，同农经部门应承当的“农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理、指导农业产业化经营、农民专业合作组织建设和农业社会化服务体系建设”的职责不匹配，同国家有关文件精神相背离，机构无权威、执法无手段，很难履行相应的职责。

　　2、经费保障同履职要求不匹配。一是工资无保障。县财政对乡镇农经站人员工资无保障，衡南县全额事业编财政实行全额拨款，拨款年均10400元/人，差额事业编拨款年均只有3600元/人，自费编制没有安排经费;衡阳县财政农经在编人员按19000元/年拨付，编外人员无经费。这么少的经费与实际工作需求缺口大，加之农经站无项目支撑和服务性收入，无任何自收来源。二是养老、医疗保险无着落。有的乡镇经管站没有交养老、医疗保险金和住房公积金，有的只交纳一部分，拖欠严重。如此低的经济待遇与农经系统承担职责要求及繁重的业务极不相称。

　　3、队伍素质同工作需要不匹配。一是农经队伍不稳定。由于工资待遇低、养老无依靠，年龄轻、高学历、高职称的人纷纷调离、跳槽或离岗创业，优秀人才大量流失，剩下的基本是年龄大、文化程度低、业务不熟练或不懂业务的人员，有的乡镇经管站只有1-2人，个别地方处于无人状态或由乡镇安排人兼管，平时工作乡镇领导随时随意安排，无专人理事也无办公场所。二是业务培训不到位。由于经费匮乏，农经人员无法得到应有的培训，大部分人员多年来从未参加培训。业务知识老化，一些人连简单电脑操作都不会，知识使用周期短、折旧率高，无法适应工作的需要和变化的新形势。

　　(三)亟待加强建设

　　1、明确机构性质，建立行政管理机构。国务院国发〔2006〕30号《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》明确指出：“农村经营管理体系不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责，确保履行好职能”，进一步明确了农经系统的性质。因此，各级农经机构要明确为与其职责相匹配的行政管理机构，市县农经人员要定为公务员，乡镇农经人员定为行政管理人员或参照公务员法管理，实行财政全额拨款。省农经局隶属于省农办二级机构，给工作开展带来了诸多不便，为便于开展工作，提高经管部门地位，省农经局机构要单列，级别最低应升格为副厅级，归口省农办管理。

　　2、加强保障经费，落实人员基本待遇。将县乡农经人员的工资纳入县级财政预算，工资和津补贴实行财政统发，定期、定额缴纳养老保险和医疗保险，解决他们的后顾之忧，使农经人员老有所养，病有所医。同时，落实农经部门工作经费，保证农经机构履行行政执法监督职能的必要工作经费和加强知识更新的必要培训经费，以便更好地履行工作职责，完成工作任务。

　　三、农村集体产权制度改革情况

　　我市目前尚未开展农村集体产权制度改革试点工作，但2013年在全市开展了农村集体资产清产核资工作。据统计，全市核定资产总额为158290.3万元，资产净值54246万元，去年底可分配收益额为16370.6万元。