规划管理体制改革
城市总体规划是我国法定规划编制体系的重要组成部分，在城市发展和建设中发挥着不可替代的作用。随着社会经济的快速发展，我国现有的规划管理体制出现了诸多与实际发展不相适应的问题，亟待改革。2014中国城市规划年会的“规划管理体制改革向何处去”自由论坛邀请各地规划建设主管部门领导和规划专家，就此展开激烈讨论。本期聚焦围绕我国总规管理体制改革主题，摘录整理年会专家观点以及规划行业相关学者意见，以资借鉴。
◎ 问题剖析
随着我国经济社会的快速发展，城市功能和利益主体日益多元化，传统的“总规”编制和审批制度越来越不能适应城市发展的客观需求。这一看似全面客观、科学合理的“法定”规划，在实际操作过程中往往不能实现其初衷。在城市总体规划的编制、审批中现实存在着以下一些突出问题：
1、 审批周期过长
由于目前城市总体规划的审批时间过长，在现实中一些城市只能变通为“省政府同意过的总规就被视为有效”。如苏州的总规，在6年前就已经报送，但至今没有批复，而在未批复的情况下，城市的空间拓展和开发建设实际一直在进行。
2、“修编”频繁
总规编制时间长、审批难，但规划获得批准后却往往“短命”，一个规划做了几年获批后，新的领导来了以后要重新做;或是规划还没批下来很多条件发生变化，不得不再次修编。
3、事权划分不合理
目前“总规”由上一级(或上二级)政府审批，但其中大部分内容属于地方政府的事权。由于总体规划是上一级政府或者是再上一级政府批准的，规划的批准似乎意味着规划中所有内容都得到了批准，而非仅是核心内容得到了批准。然而，在规划实施过程中经常出现改变，例如一个污水处理厂的位置较原规划挪动了1公里，从法律上来讲都应由原审批机关审批，但在实际操作中显然不可行。
4、编制内容太多、表达过于技术化
现行的规划编制追求内容“全而又全”，表达形式过于技术化，既不利于高效审批，也不利于公众参与。
上述情况表明，既有的“总规”编制和审批制度在很大程度上与发展实际脱节。“总规”的 “法定性”或“权威性”难以体现。
◎ 原因分析
造成“总规”编制、审批及实施中出现种种不利局面的原因是多方面的。一是外部环境，因为我国的城镇化与城市建设正处于快速发展期，规划难免会显得滞后;二是某些地方政府对科学发展观认识不深、贯彻不力，加之行政法治观念不强，从而对规划的科学编制和实施造成了困扰;三是规划管理部门和规划业界在规划理念、编制体系和方法以及审批机制等方面与变化了的外部环境及制度背景不相适应。
1、规划体系中不同层级规划的关系未能理顺
我国的“总规”制度是在计划经济下形成的，至今仍延续着很强的计划经济特征，集中体现为欲在一个规划中解决从战略性到策略性甚至操作性层面的所有问题。从“总规”的编制内容来看，既包括宏观尺度的市域行政辖区的全域城镇体系规划，也包括中观和微观尺度的中心城区用地规划。由于“总规”包含的.规划层面较多且相互关系难以得到清晰界定，所以在实际编制过程中，“总规”往往拘泥于细节问题及“可批性”。由于内容繁多、时间冗长，且以“可批”为首要追求，“总规”对战略性问题的关注难免会弱化。因而，过多的内容叠加和功用期望，使得“总规”在各个层面的功能均难以得到较好发挥，尤其会导致其与下层级“控规”等的关系出现扭曲。
2、对“总规”作为“法定规划”的理解有误
在现实中，一般都是将“总规”称为法定规划，但对于“法定规划”的理解存在着偏差，进而扭曲了“总规”的功能。实际上我国目前所称的“法定规划”意为“依法编制和批准的规划”。而在实际操作中往往将其理解为“具有法定羁束效用的规划”，包括设定“强制性内容”以及对城市各个系统的建设发展都做出明确规定，从而使得“总规”编制在“法定”概念下变得既“面面俱到”又极为僵化。尤其是“总规”的“土地使用规划图”，往往成为规划督察的依据。而大城市规划总图原本只具示意功能，绝非是法定控制依据。“图上一毫米，地上就是几十米”，如果拿着规划总图来督察，那就“一抓一个准”，可谓到处都是问题。可见，理解偏差导致“总规”的功能从“战略导向”和“政策载体”异化为开发建设的控制。所以，正确理解“法定规划”的意义，是“总规”变革过程中必须解决的问题。
3、规划编制理念和形式落后于发展的客观实际
现行的“总规”制度基本仍是因循计划经济时期的思维方式和编制理念，试图对城市的发展作出既大又全的部署，追求终极蓝图。主要表现为两个方面：一是在编制理念上，当前“总规”的编制内容繁多、面面俱到、既深又细，导致了“总规”编制时间冗长、程序复杂、时效性较低等诸多问题。从实践效果看，这种编制较适用于“灾后重建规划”等特殊情况，而不适用于正常的城市开发建设引导。二是在规划形式上，当前“总规”成果的核心为“文本”和“图纸”，显得极为“专业”或“技术”。虽然耗费了巨大精力，但面对不断变化的客观实际，规划不可能做到准确预测和事先安排。这样的规划，既不能很好地表达规划的公共政策意图，也不利于公众参与。而公众的理解和参与却恰恰最能制约行政的随意性，有效地约束政府及其干部的不当行为，使既定规划更能够得以落实。