规划管理体制改革
4、规划审批范围与政府行政事权划分不对称
我国现行的“总规”审批采取的是“国务院审批”与地方政府“分级审批”相结合的形式。这种审批机制表现出几方面的特点：
(1)需要报上级政府审批的内容大而全，几乎包括“总规”所有内容，远远超出了上级政府的行政“事权”范围;参与审查的部门众多，各级审批都要经过众多部门的联审。
(2)除了报批前的公示外，基本采用内部封闭审查的形式，缺乏有效的公众参与和社会监督。
(3)“总规”审批的周期很长，经常几年都批不下来。其后果则是规划的时效性降低，也使得地方政府对于“可批性”的关注高于对实质性内容的关注。究其根源，很大程度上是因为审批的内容与相关行政主体的“事权”范围严重脱节。大量地方性事务(诸如详细的用地布局、市政基础设施和公共服务设施布局等)均交由上级政府审批，不仅不能强化管制力度，反而造成“总规”的实际管制效力下降。
由此看来，在“总规”制度的变革中，必须依据各层级政府各自关注的“利益”内涵和行政“事权”边界，对审批内容进行细化和分解，方能提高审批效率及行政管理效能。
◎ 改革建议
“总规”作为我国城市规划体系的重要组成部分，其变革必定会涉及整个规划体系的调整。因此，需要充分考虑当前规划体系的制度背景，进而从编制理念、成果形式、管制方式和审批机制等多个角度进行创新，才能真正推进和实现“总规”管理体制的历史性变革。
1、理顺规划体系，明晰各层级规划的地位及相互关系
我国的城市“总规”既包括城镇体系规划、区域发展策略等宏观层面问题，也包括城市性质和规模、总体空间结构等中观层面问题，另外还包括用地布局、市政设施等微观层面的问题，可以说同时扮演着战略性规划和开发控制性规划双角色。而角色的模糊性必然降低其在操作实践中的应有作用，导致本应其重点关注的战略性问题不能得到正视。因此，“总规”的变革必须从理顺规划体系出发，明晰各层级规划的地位及相互关系。
《城乡规划法》明确规定：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。”从学理上看，要理顺规划体系，就必须剥离“总规”中过于宏观和微观的内容，使规划编制和施行的边界变得清晰。
由于我国的“市”是一个行政区概念，市辖区的面积一般均很大。地级市还辖县(区)及“代管”县级市，政区面积更大。所以现行“城市总体规划”编制中的“市域城镇体系规划”实质上是一种“区域规划”。就我国城乡规划的层级关系看，《城乡规划法》实际已经将“城镇体系规划”作为一种高于“城市规划”、“镇规划”等的规划类型。当今时代，从城市走向区域以及统筹城乡发展已势在必行，所以市域“城镇体系规划”不应该再继续依附于“城市总体规划”，而需要上升成为一项独立的“市域总体规划”，以便对产业发展、城镇空间、重大基础设施、资源和环境等系统性问题在市域层面做出安排。这一规划同时还要处理跨行政区域的协调和合作问题。
在城市规划编制体系中，“市域总体规划”和“城市总体规划”属于战略性规划范畴，提供战略导向和政策指引，不直接作用于具体的开发建设管理行为;而“控制性详细规划”和“专业规划”等则属于开发控制性规划，具有可操作性，是建设管理的直接依据。
2、更新编制理念，突出“总规”的战略性和政策性
我国“总规”制度从形成至今，其编制理念一直沿袭计划经济时期的思维模式，体现为静态式的蓝图规划。在市场经济日益发展壮大的环境下，这种理念已越来越不适应城市发展和建设的客观需要。因而，“总规”的变革必须回归战略性和政策性。可从以下几方面入手进行变革。
(1)结合城市各级政府的行政“事权”范围，简化“总规”编制内容，重点关注战略性、全局性内容。因为当前我国城市特别是特大城市和大城市的行政管理机制存在明显的分权化趋势，过去集中于城市政府的管理权限也已经逐步下放给下级政府，因而作为表达城市政府空间管制意图的“总规”也必须适应这种变化趋势，以提高城市空间运营绩效为目标。从中观结构入手对产业、居住、生态等空间作出战略性布局，而将其他具体的细节问题交由下层级规划或其他专项规划解决。
(2)强化“总规”的研究性和政策性，相关的技术性内容应作为“总规”的后台支撑而非本体。“分权”特征日益明显的行政管理机制决定了“总规”向战略性变革的必要性，而战略性又要求“总规”的编制内容不能过分关注技术细节，更应从政策角度提出适宜的空间管制措施，这也客观上要求进一步强化“总规”的研究性。
(3)“总规”的战略性定位决定其编制必须着眼于长远考量和作出宏观的结构性控制。“总规”与“土规”相衔接或“总规”与“土规”两规合一是必要的，因为其面对的是同一空间。但这并不意味着要牺牲“总规”的战略性作用，无论是“衔接”还是“合一”均应是操作层面的资源管理策略，用以管理一定时期内的城乡用地状况及增量建设用地供应。
3、创新成果形式，增强“总规”的可操作性和公众参与性
规划成果是规划理念的直接表达，也是决定规划的可操作性和公众参与性的关键。现有“总规”的成果形式包括文本、说明书和图纸，均具有较强烈的技术性色彩，不能满足其向战略性和政策性转变的要求，因而必须在规划编制理念更新的基础上，对其进行适当变革。