辩证看待国企改革意见的分歧

时间：2022-10-23 17:52:45 政策法规我要投稿

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辩证看待国企改革意见的分歧

　　复杂的经济行为要防范所有的道德风险很难，机制的完善当然是重要的一方面(比如第三方估值、多维估值、市场价格参考、个人信用管理、投资绩效管理等)，更重要的是选对人，价值观对思想和行为的引导和约束才是最有效的。

　　关于国企类型划分

　　企业观察报：《指导意见》提出将国有企业分为商业类和公益类。这是首次正式将国企分公益类、商业类进行改革写入中央文件。请问如何理解这一改革方向?

　　李锦：分类管理是新一轮国企改革的前提和基础，从具体来说，是因企施策、差异化管理的前提和基础。分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题。不同类型国企有着不同的目标和考核方式，有助于提升国企的活力。对市场来说，也会有一个更明确的预期导向，有利于使国有企业更好地与市场深度融合。分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活多样。

　　高明华：国企分类是深化国企改革的首要问题。国企分类不明确，或者存在交叉，将无法实现国企分类治理和分类监管。可以说，国企分类合理与否，事关国企改革的成败。

　　《指导意见》将国企分为商业类和公益类，并不意味着国企只有这两种类型。《指导意见》还指出，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。可见，作为《指导意见》，国企分类只能是粗线条的。

　　在中国现阶段，国企有多种功能，概括起来一般有三种：公益(适合于公共品，不谋求盈利，财政给予补贴)、微利(适合于准公共品，只能微利)、追求盈利最大化(适合于竞争性商品)。显然，不同功能是不兼容的，甚至是矛盾的，如果互相冲突或矛盾的不同功能同存于一个企业中，不仅极容易产生利益输送和腐败问题，而且也会加大治理和监督的难度。国企分类不是目的，目的是实现分类治理(如不同的董事会设置、不同的激励机制等)。而要实现分类治理，必须实现同一国企功能的单一化或纯粹化。

　　两分法和三分法

　　企业观察报：大部分省市在先前出台的国企改革文件中选择了三种分类法，但《指导意见》没有接受这种分法，如何看待这种分歧?

　　彭建国：央企总体分为商业类和公益类，但实际上最终还是三类，即商业一类、商业二类、公益类也即公共服务类。商业一类是指竞争类的企业，以完全市场化和保值增值为目标;商业二类是指特殊功能类的企业，同时具备市场化和社会化目标;公益类则是完全社会化的目标。商业一类的企业是混合所有制改革的主战场。此前属于垄断性质的石油、电网等企业我认为属于商业二类，其混改要分业务板块。国企混改不仅要一企一策，而且应该一个业务板块一个改革策略，具体企业具体实施。

　　王成饶：大部分省在已经出台的国企改革文件中都选择了三种分类法，即多了功能类企业。《指导意见》没有接受这一现实，我认为是正确的。

　　企业就应该是干净的市场竞争主体，承担过多的政府职能或公共服务职能会进一步加剧政企不分。企业必须承担社会责任，但是只能通过技术创新、提供商品、创造就业岗位、依法纳税来实现。

　　地方政府为了特殊的需要设立的“功能性企业”，实践证明是利少弊多，(比如，地方政府设立的各类融资平台增加了政府隐性负债，累积并掩盖了巨额债务风险，2014年被国办43号文件叫停)长期保留所谓的“功能性企业”就会成为政企不分的变种。

　　分类管理后，一些企业“两栖”的身份也自然终结，诸神归位，各尽其能：代理人的责任更加明确，国资有序进退的依据更加充分，资本效率和效益更易于评价，企业的战略规划更能有的放矢。

　　高明华：浏览各地出台的国企改革方案，我发现各地对国企的分类非常混乱，被归为同一类的国企，其功能多元且存在冲突。这里以北京市和上海市为例进行说明。

　　北京市把国企分为三类：一是城市公共服务类。主要承担提供公共产品或服务，保障城市运行安全，提升城市承载能力等功能。二是特殊功能类。主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标。三是竞争类。遵循市场规律，以资本效益最大化为主要目标。这类企业包括战略支撑企业和一般竞争性企业。其中，战略支撑企业是符合首都城市战略定位，能够引领带动产业升级，对首都经济社会发展具有支撑作用的企业。

　　上海市也把国企分为三类：一是突出市场导向和产业发展的竞争类企业;二是承担政府特定功能和任务的功能类企业;三是主要提供公共服务或产品、保公益惠民生的保障类企业。

　　从本质看，北京和上海对国企的分类基本相同，称呼上也没有多大差别，都有竞争类国企和功能类国企，另一类，北京叫做城市公共服务类，上海叫做保障类，内容则是基本相同的。但是，这种划分比较模糊，相互之间有交叉，缺乏技术或客观标准，同类国企功能多样而不纯粹，不利于国企分类后的分类治理和分类监管制度的建立。

　　比如城市公共服务类国企，本就是多功能的混合体，具体可以分为三类：一是公益性的，这类企业提供公共品，企业不盈利，也不能盈利，必须依靠财政支持，如公共交通、城市基础设施维护、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园等;二是自然垄断性的，这类企业提供准公共品，企业收支平衡，略有微利，基本不需财政补贴，如管道天然气、自来水、输电、热力供应等;三是竞争性的，这类企业以盈利为目的，如文化娱乐、出租车、房屋修缮等，这种竞争性的城市公共服务企业有很多已经民营化，或允许民营企业进入。

　　至于特殊功能类国企的划分，则主观性很强。按北京市对该类企业的定位，它们“主要承担市委、市政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进城市和社会发展等方面的战略目标”，很显然，该类企业的功能会随着社会经济的发展而不同。更重要的是，这些特殊功能的国企也可以是竞争性的，这既包括国企与国企的竞争，也包括国企与民企的竞争(因为民企也可以承担这些特殊功能)。另外，其中的基础设施、民生保障也是模糊不清的，因为有些可以委托民企来提供(即政府购买，如基础设施建设)，有些则可以归为城市公共服务类。其实，“特殊功能”的用法很不科学，因为每类企业都有其特殊功能，如公益类国企的特殊功能就是提供公共品。

　　分类管理难点与破解

　　企业观察报：分类管理的难点是什么?应当如何解决?

　　王成饶：分类改革的方案已达成统一的意见，难点在于如何将企业对号入座。一是有些企业公益类和商业类是混搭的，并且有业务的关联，完全分离可能导致毛不附皮的情况，要动的手术会比较大。二是有些企业在现阶段是公益类的，但在未来阶段可能是商业类的，比如水厂和其他城市基础设施，对这类企业由公益类转为商业类的标准是什么?什么时候转?需要研究。

　　高明华：目前，很多国企功能过多，难以归类，其原因恰是这些国企同时拥有互相矛盾的功能，既有盈利功能，又有公益功能，结果造成利益输送，产生腐败。如以公益之名寻求政府财政补贴，同时又以企业盈利之名寻求企业尤其是高管自身的高回报或高薪酬，进而背离企业的公益属性。对此，应当纠偏使其回到合理的轨道上来。

　　按功能划分国企，必须首先界定这里的“功能”为何物。由于国企分类的目的是要实现分类治理，因此，国企只能按其提供的产品或服务的属性是公共品还是竞争性商品来分类，即国企应该有三类，分别是公益性国企(提供公共品)、自然垄断性国企(提供准公共品)和竞争性国企(提供竞争性商品).

　　此外，还有一类，其生产具有很强的外部性，这种外部性直接关系到公众的公共利益，这就是稀缺资源垄断性国企。稀缺资源主要是不可再生的矿产资源。稀缺资源开发之所以必须由国企垄断经营，其原因就在于这种资源的稀缺性或不可再生性。由于不可再生，所以需要防止过度消费和过度开发。但这类产品很容易异化为暴利产品，因为要防止过度消费，就要考虑以供求确定价格;而以供求确定价格则意味着盈利，因此，为防止企业因追求盈利而过度开发，还必须同时实施高额资源税政策。

　　我们可以把自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企归为一类，叫做“合理垄断性国企”，于是，中国国企就可以划分为三大类四个细分类，即公益性国企、合理垄断性国企(又分为自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企)和竞争性国企。

　　对于公益性国企，有人认为也是政府垄断，而且也必须由政府垄断，似乎也可以归为合理垄断范畴。我认为，公益性国企作为独立的一类更科学。原因在于，对于公益领域，民企不会进入，不需要政府设置政策壁垒来限制民企进入。这和自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企不同，这两类企业因拥有特殊资源，只要政府不设政策壁垒，民企肯定会进入，而民企一旦进入，势必要追求最大化利润，从而必然会损害公众利益。

　　不过需要注意的是，对于公益性领域，政府必须给予明确定位，即不能谋求盈利。否则，某些公益产品也可能成为谋利的工具，如公共卫生保健、公共交通等，最终也会造成公众利益受到损害。

　　还需要指出的是，现实中可能有这样一种情况，即一些竞争性企业由于自身的强大竞争力而成为行业中的支配性厂商，这种企业尽管具有较强甚至很强的垄断势力，但由于行业进入不像前两类那样受到政府管制，消费者也可以通过不消费或少消费来制约企业，因此，该类企业应归为竞争性企业类型。

　　不过，在中国，又确实有一些本应是竞争性企业，却因政府赋予的特别政策或特别资源(其实质是行政垄断)而成为垄断性国企(不包括自然垄断性国企和稀缺资源垄断性国企)，如电信服务、机车制造等，这些企业按其属性看也应该归为竞争性企业，政府应该放弃对这些企业的特殊政策或特殊资源的支持，从而使其成为名副其实的竞争性企业。

　　以上关于国企三大类四个细分类的划分，技术标准清晰，功能纯粹，有利于制定分类治理和分类监管的相关制度和政策，有助于对不同类型国企的绩效进行监管和考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国企的改革方向。

　　关于股权多元化

　　企业观察报：《指导意见》提出，“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本实行股权多元化。”如何理解指导意见中关于股权多元化的表述?

　　高明华：这指的是国企混合所有制改革问题。混合所有制早已有之，国家控股的混合所有制企业已经不是少数，其中，上市公司无疑是混合所有制企业的典型代表。截止到2014年底，国有控股上市公司占全部上市公司的比例为40.10%。在国有控股上市公司中，国家绝对控股公司(国有股比例>50%)占比为29.46%，国有强相对控股公司(30%<国有股比例≤50%)占比为41.57%，国有弱相对控股公司(国有股比例≤30%)占比为28.97%。

　　在这三种类型中，更接近典型意义的混合所有制企业是国有弱相对控股公司，但其占的比例并不高。况且，即使是国有弱相对控股，国有股东“一股独大”问题仍非常突出，而“一股独大”是影响国企发展混合所有制的重要因素。

　　何谓混合所有制?“混合”意味着同一企业中存在多元股东或产权主体，不同产权主体入股同一企业的目的是寻求投资回报的最大化。这里有两点需要注意：一是“混合”是指多元股东或产权主体的混合，如果同一企业只是不同国有企业的混合，则该企业不是混合所有制企业，因为这些不同国有企业属于同一产权主体。进一步说，混合所有制是指不同所有制主体的混合，而不是同一所有制主体的混合，也就是说，国企发展混合所有制，必须有非国有股东或民营资本的进入，是国资和民资的混合。二是不同产权主体混合的目的是追求利润最大化。这意味着，只有竞争性国企才适合发展混合所有制，而提供公共品的公益性国企和提供准公共品的自然垄断性国企以及稀缺自然资源开发类国企不宜发展混合所有制。

　　国有企业发展混合所有制，无需追求国有绝对控股。应尽可能采用国有相对控股的组织形式。现实中经常有一个错误认识，即认为只要实现了国有相对控股，就不存在国有股一股独大。是否存在一股独大，关键要看在国家为第一大股东的前提下，是否能够实现股权制衡，也就是说，必须有几个民资股东的持股比例与国家持股比例比较接近，只有这样的股权结构，控股股东才不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力也会大大增加，而同时也不会影响控股股东对治理的参与。

　　政府必须认识到，国企发展混合所有制不是目的，国有资产增值也不是目的，这些都是手段，国企发展混合所有制的目的应该是国民福利的最大化，只要国民福利提高了，手段是可以多种多样的，股权多元化就是一种重要的手段。

　　王成饶：《指导意见》的其他几处也有这样类似的说法，比如“鼓励国有企业之间……以资本为纽带，强强联合、优势互补……”这说明，中央对股权多元化所产生的相互制衡作用有较为深刻的理解(包括与非国有资本发展混合所有制经济的实质意义)，因此，对国有资本相互之间的股权多元化予以认可，并积极主张。这预示着，分类改革完成之后，将会迎来一个重组的过程，包括合并同类项、产业链条上下游的合并，更多的是业务板块的整合。

　　祝波善：《指导意见》明确提出“加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化”，这个要求是有很大现实意义的。因为到目前为止很多的股权多元化改革都是在二级公司层面，在一级公司层面很少进行股权多元化的改革，进而导致了改革的不彻底，甚至是一级公司的逐步“行政化”倾向。

　　另外，指导意见提出了“大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市”，这个提法基本上是沿袭国资委过去的指导思想，在实际操作过程中，客观上有很多的问题，在有些企业集团内，会出现部分应该相对自主发展的下属单位受到限制，从某种意义上讲，甚至会影响产业转型升级的有效推进。另外诸多“恐龙级”的上市公司对于资本市场的冲击也是存在的。对其效果持谨慎乐观态度。

　　国有资本入股非国有企业

　　企业观察报：《指导意见》鼓励“国有资本通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资”，这对国资入股非国有企业提供了明确的方向指引和路径选择。这一提法有何意义?如何保证这项要求落实到位?

　　梁军：这一提法在此前的改革文件中没有明确提出过。因此，在社会上普遍造成一种印象，即国有资本总体上处于不断萎缩的“国退民进”状态之中，要么搞好已有的企业，要么逐渐退出。而这次《指导意见》用了专门一节来阐述，给国有资本的投资运营指明了方向，打开了空间。发展混合所有制经济，本来就应该是一个双向进入、动态变化的过程。只有这样的政策指引，才能使国有资本与非国有资本之间的互动符合市场需求，符合市场配置资源的根本要求。

　　高明华：国有资本是谋求最大化增值的，参股也能实现这种增值的目的，甚至可以实现更大的单位增值。2014年，在中国上市公司中，国有参股公司占据15.39%的比例，已经积累了很多的参股经营的经验。对于国有参股公司，国有股东尽管不是大股东，而是中小股东，但通常不会太弱小，从而可以对第一大股东产生制约作用。而作为第一大股东的民资股东也愿意寻求和保持与国有股东的合作，因为国有股东掌握的资源可能是民资股东非常看重的。另外，国有资本参股多个企业，还可以分散投资风险，实现投资目标。而且，由于是资本运作，进入和退出都比较容易。也就是说，只要监控到位，参股并不会加大投资风险。

　　国有资本参股民企，当然要瞄准那些投资回报率高的民企，以减少投资风险。不过，从支持重点领域民企发展的角度，国有资本也不应该过多地看重短期利益，只要成长性强、发展潜力大，国有资本的投入仍是很有必要的。尽管会损失一定的短期收益，但可以获得长期利益。立足于长期利益，不仅可以促进民企的可持续和稳定发展，而且能够促进民企的创新意识和创新动力。

　　另外，国有资本参股民企，由于国有股东成为中小投资者，为了保护国有股东利益，政府将会有更大动力来促进中小投资者权益保护的制度建设，包括立法工作，最终，这种制度建设不仅保护了作为中小投资者的国有股东，也会推动整个资本市场中的中小投资者权益保护，最终促进中国资本市场的健康发展。而资本市场的健康发展，对于包括国有资本在内的所有投资者的资本的增值，都具有重要意义。

　　王成饶：公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业这四个领域，目前大多处于无利、微利，甚至是亏损状态，但又是国家鼓励的转型方向和未来增长空间大的领域，国有资本进入这一领域是发挥“影响力”的具体体现。但要保证这项要求认真落实到位，后续的执行文件要考虑两个问题如何解决。

　　第一个问题是战略性新兴产业目前大多数处于孵化期或成长期，投资这类项目类似于VC项目，要忍受长期亏损或者投资完全失败。国资代理人因其没有当期收益并厌恶风险常常放弃这类项目。

　　解决这一问题的办法是建立三个机制：

　　一是容错机制——把进入新兴产业的项目当成风投项目管理，只要决策程序到位，允许有一定的失败率，且不因投资当期效益低或者亏损而追究责任。

　　二是当期考核加分——解决任期与投资收获期错配的问题。

　　三是鼓励个人跟投——属于天使投资和VC投资的项目，鼓励技术管理团队设立基金跟投，风险共担。当然这一机制要相应设立道德风险防范措施，防止利益输送和关联交易。

　　第二个问题是国资进入非公企业的最大问题是以什么价格进入?这是在监管严格后国企经营者最棘手的问题。

　　溢价高了说你买贵了，不溢价不让你进入，即使是通过定增的方式进入上市公司，未来也有拿时机选择不对说事的可能(中国的股票市场目前还不具备发现价格的功能).

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