农村建房调研报告
农村建房调研报告(1)
近年来，随着城镇化进程的加快，我国农村地区的新农村建设也得到了有力的推进，最主要体现在广大农民对于居住条件的改善，大规模的农村建房正如火如荼的进行着。但是，在农村房屋拆建过程中市场混乱、事故频发，由此导致的社会矛盾也日渐增多。这也是基层法院审判实践中较为常见也较为难办理的一类案件，主要体现在法院对房主与包工头之间的施工合同性质的认定、包工头与雇工之间法律关系认定以及雇工在施工过程中出现人身损害的赔偿责任承担方面意见不一致。笔者将结合司法实践，对此类纠纷中的一些法律问题进行探析，提出自己的看法。
一、司法现状
笔者所在法庭，两年内共受理此类案件共三件，案由均定为提供劳务者受害责任纠纷。案情也基本相同，都是提供劳务者在建房过程中受到伤害后，向人民法院起诉要求承包人(即包工头)和房主承担赔偿责任，而包工头均是无建筑资质的个人，且提供劳务者与包工头之间属于临时性劳务关系。三个案件最终都已调解结案，由包工头和房主共同分担赔偿责任。虽然案件得到了圆满的解决，但是办案过程中出现的问题应当值得我们做一探讨。
二、房主、承包人与提供劳务者之间的法律关系认定分歧
现在农村建房一般是由房主与承包人签订书面建房承包合同，有的甚至只是口头约定。方式一般有两种：一是包工包料;二是包工不包料。实践中，对于此合同或者约定的认识有一定的分歧：
一种观点是认为属于建设工程施工合同;因为在《民事案件案由规定》将“农村建房施工合同纠纷”列于 “建设工程合同纠纷”案由之下，因此农村建房合同应属于建设工程合同。按照《建筑法》第二十六条第一款规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。”可见，此合同要求房主和承包人具备相应建设资质。
一种观点认为属于承揽合同。认为是承揽合同的，提供劳务者在施工过程中发生人身损害的，应当由承包人承担，定作人(房主)不承担那责任，但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。由此可见，两种认识的不同会直接导致赔偿主体和赔偿责任的不同。
在实践中，有资质的承建方大部分是以公司法人的形式存在，但是农村建房房主因为成本限制，绝大多数选择的都是没有任何建房资质得私人承建者。所以，如果对农村建房合同一概认定为建设工程施工合同，会造成房主的责任被加重，降低了无资质承包人的违法成本，这样也不符合民法精神。因此，笔者认为，对农村建房合同的性质应当分情况区别认定。
三、房主、承包人与提供劳务者之间法律关系再认定
1、农村自建三层以上的房屋应认定为农村建房施工合同。
根据《建筑法》的相关规定，可以看出房屋建设必须具备相应建设资质。但是农村建房具有特殊性，应当划定具体的界限，否则仍然会造成法律关系难以认定。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第21条规定：“村庄、集镇规划区内，凡建筑跨度、跨径或者高度超出规定范围的乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施和公益事业的建筑工程，以及2层(含2层)以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计。”《建筑法》第八十三条第三款规定：“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”其中低层建筑是指建筑高度小于等于10米(高度≤10米)，且建筑层数小于等于3层(层数≤3层)的建筑。结合以上法律、法规规定，笔者认为农村建设三层以上且高度高于10米的房屋应当严格按照《建筑法》的相关规定，如果发生纠纷，案由应当定为“建设工程施工合同纠纷”下一级案由： “农村建房施工合同纠纷”。如果提供劳务者在施工过程中发生人身损害，其损失应当由承包人(雇主)承担，如果房主知道或者应当知道承包人没有相应资质或者安全生产条件的，应当与承包人承担连带赔偿责任。
2、农村自建三层以下房屋且包工包料的应认定承揽合同
承揽合同是指承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。在承揽合同中，承揽人以自己的设备、技术、劳力等完成工作任务，不受定作人的指挥管理，对在交付工作成果之前产生的责任由承揽人自己承担。
实践中，如果在农村建造两层以下的房屋，房主与承包人签订房屋建造合同，承包人承担建造房屋的全部事项，也即通常所说的包工包料，而房主主要承担按期付款的义务。针对这样的合同，虽然名曰房屋建造合同，但是实质上属于承揽关系，应当认定为承揽合同。这种情况之下，受雇于承包人的劳务者发生人身损害，应当由承包人承担赔偿责任，房主在没有定作、指示或者选任方面有过失则不承担赔偿责任。
3、农村自建三层以下房屋且包工不包料的应认定劳务合同
这种形式在农村建房过程中也十分普遍。很多农村村民自建房屋为了节省开支，会自行将各种建筑材料准备好，承包人只是在房主的指挥和安排下提供劳务建造房屋即可。实践中，房主对于房屋的建造预先没有设计图纸，只是根据其他村民建房的外形自行设计，并且在施工过程中可能随时更改房屋样式和结构。而承包人则负责招揽工人，提供劳务，承包人赚取人工费。这样承包人的行动完全受制于房主的指挥，那么在样的情形下，可以认定房主和承包人构成劳务关系，应认定为劳务合同。如果承包人所雇佣的工人在建房过程中发生人身损害，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第11条第1款的规定应当由房主承担赔偿责任，而承包人在此过程中也获得了利益，并且其对提供劳务者有保障安全义务，所以承包人也应当承担一定的责任份额。
以上是承包人承包方式不同，所产生的两种不同的法律关系。这两种合同的主要的区是：
(1)劳务合同是以直接提供劳务为目的，承揽合同则是以完成工作成果为目的，提供劳务仅是完成工作成果的手段。
(2)承揽合同的当事人之间不是支配、指挥的关系，承揽人在完成工作中具有独立性，而劳务合同的提供劳务者要受接受劳务者的支配，服从接受劳务者的安排和指挥。
但是，在实践中要清楚的区分两种合同也是比较困难的，因为在农村建房过程中，随意性很大，各种用工方式可能同时存在。笔者认为可以从以下几点作出区分：
(1)、房主在选定承包人时是否尽到最基本的注意义务，即选择的承包人是否具有相关技术经验。
(2)、房主与承包人之间是否存在约定由房主提供建筑材料和施工设备的事项;
(3)、工程款的给付是由房主直接支付给提供劳务者，还是由房主按照工程进度分期支付给承包人，再由承包人支付给提供劳务者;
(4)、房主、承包人和提供劳务者之间是否存在支配和从属关系。
笔者认为，农村建房如果是建造三层以下房屋，对于房主、承包人和提供给劳务者之间的法律关系的认定，可以从以上四点中分析确定，正确适用法律。
四、农村建房人身损害案件的解决措施
以上论述主要明确了农村建房人身损害纠纷案件的法律关系如何认定的问题。但是笔者希望通过提出解决思路，从根本上防止农村建房事故的发生，做到防患于未然。
1、健全农村自建房屋相关法律法规。首先建筑主管部门应当结合当下农民自建房屋的需求，制定相关法律、法规，做到有法可依。其次加大对私人建筑承包人的管理力度，对于以承包农村建房为业的承包人应当建立市场准入机制。建筑主管部门对这一群体进行统一培训和资质认定，统一登记备案，定期核查。最后，建筑主管部门加强对农村建房的指导，结合当地实际推行统一房屋设计图和示范合同文本。引导村民在法律框架下进行建房，确保各方利益都能得到保护。
2、推行农村建房劳务强制保险制度。针对农村建房安全系数较低，容易发生安全生产事故，而承包人和房主都是自然人，对赔偿责任的承担能力有限的特点。为了最大限度的保障提供劳务者的合法权益，建筑主管部门应当建立类似交强险的农村建房劳务强制保险制度，可以在主管部门审批建房手续时要求房主或者承包人缴纳。这样，就可以弥补房主和承包人在提供劳务者发生安全事故后的赔偿责任。
3、加大法制宣传。相关部门在农村地区定期开展多种形式的农村建房安全知识宣传活动，基层法庭运用“一村(社区)一法官”机制和“巡回审理”等方式提高广大农村建房者的安全意识、法律意识。
五、结语
在我国城镇化进程快速发展的今天，农村自建房屋现象普遍存在并且发展势头迅猛，我们在处理此类纠纷时，应当正确分析和认定房主、承包人和提供劳务者之间的法律关系，准确确定案由。在有效的化解纠纷后，还应当针对出现的问题找出长效解决此类问题的方法。这样才能为新农村建设和社会和谐作出贡献。
农村建房调研报告(2)
党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标，促进工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步发展。而农民建房工作，关系到新型城镇化和农业农村现代化的健康发展，XX市是农业大市，农业人口占总人口的50%以上，2.3万平方公里的国土面积，农村占据大部分的广阔区域，因此，农民建房工作与农村面貌、农民生产生活、农村经济发展乃至XX市的经济社会发展息息相关。近年来，XX市委、市政府高度重视新型城镇化、村镇建设工作，高度关注农民建房工作，采取了一系列的措施，加快推进新型城镇化和村镇建设工作，我市农村面貌发生了较大变化，农民的住房条件得到了较大改善，农村环境卫生有了较大改观。但，我市农村建房也普遍存在的杂乱无序、盲目攀比、资源浪费等现象，针对上述情况，市建设局、规划局按照市委、市政府领导的要求，组织开展了专门的调查研究。20**年10月，市建设局下发了饶建村字 [2015]9号文件《关于开展农民建房问题调研的通知》，要求各县(市、区)建设局对本地农民建房情况进行全面调查摸底，近期市建设局还派人员到鄱阳、婺源、铅山、广丰、余干等县，深入到乡镇、村组现场了解农民建房情况。20**年11月中旬，市建设局、规划局组织人员赴浙江省XX市、江苏省XX市考察学习农民建房管理的下先进经验，并向XX市建设部门电话询问了有关农民建房管理的经验、措施。
一、我市农民建房管理工作的现状
1、农民建房的基本情况
从调查情况反映，随着经济社会的快速发展和农民收入的提高，农民建房数量进入一个爆发式增长的高峰期。 特别是20**年以来，各地农民建房数量急剧增加，部分经济条件较好的村庄20**年以后新建的房子几乎占到所有房屋的近一半。农民建房数量一方面和农民自身的经济收入相关，另一方面也受地方政府的控制管理所影响。XX县官方数据显示，20**年以来，全县每年农民建房都超过万户，且成每年递增趋势，20**年农民建房数量已经达到14799户，以村镇统计20**年鄱阳乡镇家庭户数25.62万户计算，每年有5.8%的家庭建房;XX县20**年-20**年农房建房栋数年均1700多栋，**年横峰乡镇家庭户数4.52万，每年约3.8%的家庭建房;XX县管理规范、控制较严，20**年审批826户，20**年审批1975户，20**年审批1628户，20**年审批1465户，20**年审批2224户，乡镇家庭户数10.9万，每年约2%的家庭新建住房。
随着农民建房数量增长的是建房投资也持续快速增长，户均基本保持在每年两位数的增长率。20**年以后新建的房子，以三层、四层甚至五层的砖混结构楼房为主，大多为基本的简单装修。部分条件好的村民，也修建了一些占地大、层数高、装修豪华的“豪宅”。调查显示，近两年新建住房户均投资近18万元左右。
随着建房数量和体量的增加，加之计划生育造成家庭人口结构的变化，农民的居住条件得到改善，从调查数据来看，大多数的村庄虽然村民年均收入不高，但住宅实有面积却不低，大部分村庄人均住宅面积达到40平方乃至50平方以上。XX县农民人均住宅面积达到55平方;XX县罗桥街道横山村、田墩镇双源村人均建房占地33平方，人均住房面积近70平方;XX县上坊乡上坊村人均住房面积更是高达78.4平方米。
随着人口外流迁移和家庭人口结构的减少，很多村庄的房屋空置栋数接近10%，大多数楼房三层以上为闲置状态，有些偏远山村整个村落呈空心状态。另一方面，仍还有少部分条件差的农户，建不起新房，居住条件简陋不堪。
从村庄配套设施的建设情况来看，有两大特点，一是农村的供电、通信、有线电视、道路已经得到了解决，二是农村自来水、污水处理和垃圾处理设施很少到位。新农村建设点的环境卫生情况较好，多建有健身休闲区域，而大多普通村庄环境卫生较差，不少崭新气派的楼房和周边环境卫生状况格格不入。
2、对农民建房进行管理和指导的情况
各地党委、政府近年来针对农民建房不规范的状况，也采取了一系列的.措施加以管理和引导，但管理成效各地相差较大，管理力度参差不齐。
其中XX县的农民建房管得最早最好，已经成为全省学习的榜样。
其它已经开始加强规范管理的有XX县。该县确定了20**年为规范农民建房管理年，20**年为规范农民建房服务年，20**年为规范农民建房提升年，管理成效已经开始显现。
认识到问题开始着手加强管理的有XX县、XX县。XX县20**年4月下旬召开千人动员大会，部署农民建房管理工作，之后，在全县范围广泛宣传，该县县委、县政府出台了《关于严格实施农民建房管理的若干意见》，把规范农民建房工作纳入对乡镇班子的考核，由县规划局编印了50册八套农民建房通用图集，在全县推广使用;XX县先后制定了《XX县城市规划区居(农)民建房管理办法》、《XX县旅游公路沿线建房管理实施细则(试行)》，并准备出台XX县村镇农民建房审批办法。
认识到问题，准备出台政策加强管理的有XX县、XX市。XX县在县城规划控制区内停止农民零散、零乱建房，该区域内农民建房实行统一规划、统一报批，并进行了全县范围内的农民建房用地情况调查;XX市也在讨论出台规范新农村农民建房的实施意见。
3、XX县的“婺源模式”
我市XX县的村镇规划建设管理工作起步早，机制健全、落实到位、成效显著，被称为“婺源模式”，是全省学习的榜样。此次调研我们也重点调查了解了婺源的村镇规划建设管理经验。
一是吃透法律政策，完善本级制度措施。XX县根据国家法律和《江西省村镇建房规划审批办法》等规章条例，结合本地实际，出台了一系列的制度办法，如《XX县村镇建房审批办法》，《XX县“三级联动”防控违法用地违章建设暂行办法》，《XX县农民建房“一户一宅”住房清理整治专项行动工作实施方案》，制定了《XX县村镇农民建房审批流程》、《村镇建房联合踏勘意见书》等等一系列制度和具体实施办法，切合实际，可执行度高，为规范农民建房工作提供了保证。
二是健全机构，完善体系，提升村镇规划建设工作组织保障水平。县规划局内设城乡规划村镇管理总站，并在紫阳等镇设立了7个村镇规划管理中心所，人员经费由县规划局统一安排。城乡管理局成立联合执法总队，由单一执法改为综合执法，将村镇建设违章行为纳入巡查范围。乡镇成立规划建设管理办公室，具体负责本辖区各类建设行为的监管。
三是规划到位。20**年以来，XX县全面编制完成了乡镇总体规划和村庄、集镇建设规划，历史文化名村保护规划和新农村建设试点村整治规划均全部编制完成。131个行政村和570个自然村的建设都有规划指引，农民建房有规可循。
四是管理有效，执行有力，监管到位。XX县在规划建设监管上实行“三级联动”制度，建立了县直单位、乡镇、村的三级防控监督管理体系，所有单位和个人的建房行为必须遵循“先规划后建设”的原则，严格实行“一书两证”制度。村镇建房审批制度分建制镇规划区范围内建房和集镇、村庄规划区范围内建房两种，分别规定了镇村和国土、规划部门的审批时限和审批程序，所有农民建房不超过三层，必须按微派风格进行设计和施工。对建房审批，严格实行规划公示制度和便民服务制度，并通过村建管理员、乡镇建管办、联合执法总队等实行各级全程监管，实行徽派兵建筑保证金制度，等等措施保证了农民建房行为的合规全理和风格体量的统一。
二、我市农民建房存在的主要问题及其原因
(1)用地供给和控制的管理手段弱化，违法占地现象普遍。近些年农民建房数量急剧增长，相当比例的建房行为并没有办理正当的用地和建房手续，而办理了审批手续的也大都存在批少建多的问题。这种情况的客观原因是农民有改善住房条件的需求，原有宅基地或者面积小或者地方偏僻出路不畅，而因为农村建设用地指标严重不足调剂困难、农民闲置宅基地流转难、空置住宅拆除难等等原因，政府并没有合法合规满足条件的土地供应，用地供需矛盾突出，因此类似村道两旁的耕地、农户自留菜地田地山地等纷纷被违章建房占用。主观原因是农民认为占到地基建房土地就是私人财产可世代相传了，而责任田始终是集体的，抱着自己的田地他人无法干涉的心理，擅自改变土地用途，通过私下交易置换占用耕地建房的现象也十分严重。另外农户的宅基地家庭私有的心理还造成建新不拆旧多处占地建房情况，“一户多宅”现象较多。
(2)违反规划，布局混乱，随意搭建。目前我市多数行政村已经编制了规划，但因为规划本身的可执行性以及镇村对规划的重视程度不够等原因，实际上各地规划基本处理未执行状态。农民建房选址多数选择在自留地、承包地或交通便利的村道两侧，往往见缝插针，哪里地势好、“风水好”就往哪建，哪里可挤占一尺半寸就往哪里挤，造成新房旧房犬牙交错，公共通道越来越挤，房子大小高矮参差不齐。
(3)盲目攀比，资源浪费、邻里矛盾情况突出。农民建房时一方面由于传统风水的旧思想作怪，另一方面出行攀比心理，尽可能地把房子建大建高，造成土地资源和家庭财力的极大浪费。往往四五个人口的家庭，建房面积三百多平方;全家在外打工，家里的三层楼房空置的情况也不少;甚至还有超出自身能力，建房烂尾无法收工，达不到入住条件的。全家多年收入积蓄都用于建房支出上面，调查显示大多数农民建房都不同程度的进行借债 。有的邻里之间因为建房从地基开始到屋脊就象斗法一样互相比高，造成矛盾冲突。
(4)管理机构残缺，管理制度缺乏。