《吉林省大气污染防治条例》出台解读
2016年6月1日，吉林省人大法工委、环资委与吉林省环保厅联合召开新闻发布会，解读《吉林省大气污染防治条例》。
省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省工信厅、省环保厅及省住建厅等部门就贯彻落实条例情况进行了发言。
A.现状
大气污染防治工作亟待加强
近年来，省委、省政府高度重视大气污染防治，治理工作取得了初步成效。但是，我省产业结构、能源结构不尽合理，冬季供暖主要依赖煤炭，造成了以能源消耗、工业生产污染为主，秸秆焚烧、机动车尾气、扬尘和其他生产、生活排污为辅的复合型大气污染。以2014年为例，全省可吸入颗粒物(PM10)平均浓度为80微克/立方米，同比上升26%;长春市达标天数为239天，空气质量综合指数为669，细颗粒物(PM25)平均浓度为68微克/立方米。
可见，我省大气污染状况仍令人忧虑，防治工作亟待加强，而立法是必要的前提和保障。
B.条例解读
体现五方面的内容
条例共六章七十条，包括总则、排污者责任、政府监督管理、信息公开和公众参与、法律责任、附则。遵循了“源头严控、过程严管、后果严惩”的上位法立法精神，主要有以下五个方面的内容。
强调了排污者和政府的责任
我省条例的体例与上位法相比有所创新，主要是从排污者和政府责任入手，强化法的惩戒功能。条例第二章和第三章专设了排污者责任和政府监督管理责任。对于排污单位重点是要落实排污许可证制度、污染物监测制度、突发环境事件处理及信息公开等制度以及大气污染防治的各项具体措施。对于政府监督管理：一是将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。二是规定了科学规划城市空间和产业布局。三是建立了环保部门统一监管、其他部门联合防治的工作机制，明确细化了有关政府部门的职责分工。四是建立了约谈和暂停审批环评制度。五是建立了向人大及其常委会报告和接受监督的制度。
突出源头治理，转变经济发展方式
以往大气污染治理，强调末端治理，成本高效果差。条例依据上位法的立法精神，加强了源头治理，从制定产业政策、调整能源结构、提高燃煤质量、加强机动车污染治理等几个方面都体现了源头治理的思路。比如条例明确规定企事业单位和生产经营者不得新建、扩建高污染工业项目，不得使用高污染工艺设备份;不得进口、销售和燃用未达到质量标准的煤碳;高污染燃料禁燃区要改用清洁能源;对市区锅炉蒸吨有明确限定;对燃煤电厂配套建设除尘、脱硫、脱硝装置有所规定;对机动车的油品实行控制等等，都体现了源头治理的理念。
抓主要矛盾，解决重点问题
根据实际情况，我省主要污染源确定为煤碳、秸秆和汽车尾气。对目前大家反映比较集中的这几个大气环境问题，这部条例都做了有针对性的、具体的规定。比如为减轻燃烧秸秆大造成的大气污染，条例提出在划定的区域内，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。同时规定了县级人民政府对秸秆综合利用的具体政策、措施，使秸秆禁燃问题由“堵”变“疏”。比如在机动车排污方面规定，任何单位和个人不得生产和销售超过大气污染物排放标准的机动车，不得超过标准向大气排放污染物，机动车实行定期环保检验制度，经检验合格方可上道行驶。驾驶检验不合格机动车上道行驶的，由公安机关交通管理部门依法予以处罚。
花大力气治理“小”污染
条例对我省大气污染治理采取多管齐下，既抓重点排污源治理，也抓扬尘、挥发性气体排放、露天烧烤、餐饮油烟、乱烧树叶和垃圾的“小”污染。在合力“治”的同时，注重“防”的措施。比如在餐饮油烟治理上严格规定，不得在居民住宅楼、没设专用烟道的商住综合楼内新建、 改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，同时规定餐饮服务业者应按规定设置专用烟道，安装油烟净化装置，油烟不得排入地下管网，否则将予以重罚。比如对产生挥发性气体行业，在作业时，应当在密闭空间进行，并安装、使用污染防治设施。加油站、油库和油罐车，要安装油气回收装置。一些石油化工企业还要建立泄漏检测、修复制度，及时收集处理泄漏物料。工业涂装企业应当建立使用挥发性有机物料台账制度等，最大限度地减少了挥发性气体对大气污染。
加大处罚力度，增强法律威严
当前，违法成本低、守法和执法成本高是大气污染防治工作面临的突出问题。这部条例不仅提出了大量的具体的、有针对性的要求，同时规定了相应的处罚措施。条例规定了较为严格的监管手段和处罚措施。一是加强对大气污染排放的'监管，严惩无证排放、超标排放、违规排放、逃避监管等违法行为，实行按日计罚制度。二是实施双罚制，除对单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和直接责任人员处以罚款。
C.落实
六部门结合各自工作贯彻落实条例
发布会上，省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅、省工信厅、省环保厅及省住建厅等相关部门就贯彻落实条例情况进行了发言。
省高级人民法院：
找准司法保障大气污染防治的结合点和切入点
全省各级人民法院在《吉林省大气污染防治条例》颁行后，要积极组织审判业务法官学习《中华人民共和国大气污染防治法》和《吉林省大气污染防治条例》，深刻认识大气污染防治工作的极端重要性和现实紧迫性，找准司法保障大气污染防治的结合点和切入点。
同时，各级人民法院要将环境资源保护案件归口一个审判庭或者一个合议庭进行审理，推进环境资源审判专业化建设，进一步提高保障大气污染防治工作的审判业务能力和水平。
加强审判、统一思想，依法及时妥善审理大气环境污染案件。要充分发挥审判职能作用，加大对涉及环境资源保护刑事案件的审判力度，综合运用罚金刑、人身自由罚等各种刑罚手段，有效打击和遏制环境违法行为。要依法妥善审理好各类涉民生环境侵权案件，对于那些需要承担民事赔偿责任的，坚持依法判决侵权，加大赔偿力度，建立有效的环境资源侵权赔偿规则指引，惩治环境资源侵权行为。要加强环境资源行政诉讼案件审判工作，对于那些不能进入刑法评价范围的轻微环境违法行为，依法支持环境行政执法机关履行管理职责，依法支持行政机关的处罚措施，避免因为违法行为成本太低，打击力度不够，演变成久治不愈的环境整治顽疾。对于环境资源案件审判，各级人民法院要形成刑事审判、民事审判、行政审判“三位一体”的环境资源审判保护体系。
要建立环境行政执法机关与司法机关衔接的专门联络机制，加强环境保护专业行政执法、司法审判力量建设。
省人民检察院：
共同推进环保公益组织的建立和完善
《条例》实施后，省人民检察院将恪尽职守，加强与相关行政部门和司法机关的配合协作，共同完成好《条例》实施任务。
进一步加强与相关机关和部门的信息通报机制，促进行政执法与刑事司法的有效衔接。行政执法与刑事司法衔接工作在我省已经全面推行，要着力解决两法衔接仍然存在的信息不通、衔接不畅、配合不到位等诸多问题。要在完善衔接平台建设的基础上，建立相应的信息通报管理制度，细化通报信息的内容和方法，尤其是对造成大气污染的犯罪案件，要作为信息通报的重点，以保证行政执法与刑事司法的畅通衔接。
充分发挥公益诉讼在推进《条例》实施中的作用。对那些因不作为、滥作为、怠于作为的行政管理者以及不执行《规定》的排污者所造成的大气污染开展违法行为调查，以检察建议督促其改正，以提起民事和行政公益诉讼实施法律追究，建立立体化、全方位的监督机制，为《条例》实施提供强有力的司法保障。
共同推进环保公益组织的建立和完善。环境公益组织是依法有权提起民事环境公益诉讼的主体。目前我省环境公益组织存在重大缺位。这与全面落实党的十八届四中全会精神要求极不相适应，也必将会对推进《条例》实施造成阻碍。为了改变被动局面，将与环保及相关部门积极沟通，加快环保公益组织的建立和完善，支持其依法履职，补足短板，共同履行诉讼主体职能，确保公益诉讼组织到位。
省公安厅：
严把机动车登记查验和检验关
按照《吉林省大气污染防治条例》的有关规定，公安机关主要承担着审核发放机动车安全技术检验合格标志，检查上路行驶机动车环保检验情况，配合省直相关部门淘汰黄标车等任务。全省公安机关将严格落实《吉林省大气污染防治条例》相关规定，立足本职，加大路面查缉管控力度，严把注册、转入及核发安检合格标志的各项关口，并积极配合相关部门做好大气污染防治工作。
公安机关将在全省范围内进一步加强路面管控力度，以正在开展的交通集中整治行动为契机，组织开展环保标志专项整治行动，严厉打击环保不达标车辆上路行驶违法行为，集中处理一批不参加环保检验和不领取环保检验合格标志行为，提高驾驶人对定期参加环保检验的认识，形成环检不合格不上路行驶的良好意识。通化、白山、延边、长白山地区要尽快以政府名义出台黄标车限行规定，严格落实黄标车限行机制，加速高污染车辆淘汰进度。
按照省政府的统一部署要求，认真做好机动车污染防治工作。严把机动车登记查验和检验关，完善监督措施，细化工作流程，利用远程监管系统等有效手段，坚决堵塞管理漏洞。对不符合我省排放标准的机动车，一律不予办理注册和转入手续;对未取得环保检验合格标志的，一律不予核发机动车安全技术检验合格标志。
省工信厅：
强化行业去产能工作
省工信厅下一步将不折不扣地落实全省大气污染防治工作赋予的相关职责，认真完成好承担的各项任务。
按照国家和省政府“五大任务”的总体安排，按照职责分工，积极做好钢铁、煤炭、水泥行业去产能工作;同时按照省政府的统一要求积极化解其他行业过剩产能，按照国家要求淘汰高耗能行业落后产能，不断加大主要污染物减排力度。
重点开展四个方面专项节能监察工作，推动企业改进工艺、更新设备，促进企业降低污染排放。一是围绕工业电机、配电变压器能效提升情况开展专项监察，推动企业淘汰低效电机和高耗能配电变压器;二是围绕钢铁、水泥行业能耗限额标准贯彻执行情况开展专项监察，推动企业提高能效，降低污染排放;三是围绕燃煤工业锅炉节能环保综合提升情况开展专项监察，推动企业淘汰低效燃煤工业锅炉;四是围绕水泥行业阶梯电价政策执行情况开展专项监察，推动企业改造生产工艺、更新耗能设备。力争规上单位工业增加值能耗小将幅度2020年比2015年下降18%。
坚持源头预防、减少排放，充分发挥企业主体作用，加强政策引导支持，在重点行业推广应用36项先进适用清洁生产技术，促进我省重点行业企业实施清洁生产技术改造，提升行业清洁生产水平，降低大气污染排放强度。努力实现二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘和挥发性有机物的总量削减。同时，重点开展工业“三废”的综合利用，培育骨干企业，推广一批先进的生产工艺与适用技术。力争工业固废综合利用率2020年达到73%。
省环保厅：
开展“长吉平”三城共治专项行动
省委、省政府高度重视大气污染防治工作，6月份，要全面启动《吉林省清洁空气行动计划》、《关于加强应急管控措施，减缓重污染天气影响的指导意见》以及《省市联动“长吉平”三城共治大气污染专项行动》等三项重大举措。全省环保系统要针对制约空气质量改善的瓶颈问题，坚持问题导向，突出重点领域，严控重点时段，把握关键环节，积极协调相关部门，建立联防联控机制，认真抓好落实。
大力开展清洁空气行动。加快调整能源结构，实行燃煤消费总量控制，大力发展清洁能源。加强工业污染治理，加大落后和过剩产能淘汰力度，推动企业“退城入园”。大力推进工业企业烟气达标改造和煤烟型污染治理，实施燃煤小锅炉撤并改造和燃煤电厂超低排放。对城市扬尘、机动车、生活污染源实行严格管控，强制淘汰“黄标车”及老旧机动车。积极推进城市“禁燃区”和“无烟区”建设。进一步强化秸秆禁烧监管，促进秸秆综合利用。2020年底前，全省环境空气质量明显改善，基本消除重污染天气，各市(州)政府所在地城市环境空气质量优良天数分阶段达到292天以上。
加强重污染天气应急管控。通过综合采取工业企业停产限产、强化治污设施监管、制定实施洁净煤替代方案、强化扬尘管控、实施机动车限行禁行、倡导绿色出行、禁烧农作物秸秆、加大油气治理力度、严格生活污染源管控、加强气象干预等10项应急管控措施，实现“冬病夏治”、“超前控制”。力争在重污染天气预警期内，全省大气污染物排放总量减少15%以上，长春市、吉林市、四平市3个重点城市重污染天气每年减少3-5天，其他地级城市每年减少2-3天。
开展“长吉平”三城共治专项行动。以我省中部的长春市、吉林市、四平市为重点，形成三城区域共治板块，带动东西两翼地区整体推进，着力解决大气污染的突出问题，力争在短期内取得实质性突破。要围绕重点区域，实施总量控制，严控重点时段，落实排污者责任，突出抓好“长吉平”三市工业减排、刚性压煤、有效降尘、限行控车、整治油烟、秸秆治理等措施的落实。力争到2017年底前，长春市、吉林市、四平市环境空气优良天数分别比2015年增加30天以上，重污染天气分别比2015年减少8天以上，环境空气质量明显改善，为全省大气污染防治提供可学可比的标杆。
省住建厅：
突出管理，抓好大气污染治理
建立建筑扬尘污染综合治理机制。成立建筑扬尘专项治理领导机构，制定工作方案，明确工作职责，做好扬尘治理管理工作。全面推进施工现场标准化管理，重点落实《吉林省建筑施工现场标准化管理达标考核办法》，推广应用《吉林省建筑施工现场标准化图集》。
开展建筑渣土运输专项治理。各地建设行政主管部门要会同有关部门，加强建筑渣土运输管理，组织开展建筑渣土运输专项治理行动，施工现场出口严格按有关要求，设置车辆
清洗设施，设专人做好对车辆底盘和轮胎的冲洗工作。加快推进建筑工业化。全面落实“禁现”工作，全面使用商品混凝土，大力推广预拌砂浆，最大限度的减少现场湿法作业。加大清扫保洁投入，提高机械化清扫覆盖面。切实加大财政投入，按比例科学配备各种功能齐全的道路清扫车、洒水车、快速保洁车，化解清扫保洁设备不足与城市不断扩容之间的矛盾。
支持和鼓励各地结合自然气候特点，推广应用地源热泵、海水热泵、太阳能发电等新能源技术。加大工作力度，全面推进区域热电联产、政府机构节能、绿色照明等节能工程。明确供热采暖系统安全、节能、环保、卫生等技术要求，健全服务质量标准和评估监督办法。督促供热企业对环保设施进行升级改造，因地制宜推广可再生能源和清洁能源供热，提高清洁能源所占比例，降低化石能源消耗量，减少污染物排放。
坚持力度不减，标准不降，积极而为，统筹推进的原则，2016年全省“暖房子”工程完成热源建设2400万平方米、撤并改造小锅炉房200座、改造陈旧供热管网1200公里、实施既有居住建筑供热计量及节能改造500万平方米、同步实施老旧小区环境综合整治200万平方米，全面完成“暖房子”工程的收尾任务，推动全省城市供热不断迈向绿色、环保，为全省大气污染防治做出应有的贡献。
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