解读全国建立居住证制度改革
引子：近年来，改革户籍制度的呼声一直很高，不少地方都尝试居住证制度，试图解决户籍制度存在的公平性问题。如今这一制度有了新的进展。国务院总理李克强近日主持召开国务院常务会议，通过《居住证暂行条例(草案)》。草案规定，在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。本期“思与辨”就此话题进行探讨。
■ 主持人：尹传刚 (深圳特区报评论员)
■ 嘉 宾：李长安(对外经济贸易大学
公共管理学院教授)
刘国强 (四川外国语大学
新闻与传播学院教授)
张敬伟 (察哈尔学会研究员)
建立城乡统一的居民身份登记管理制度，对实现公民权利的平等至关重要
主持人：《居住证暂行条例(草案)》规定，在全国建立居住证制度，这具有哪些积极意义?
刘国强：居住证制度的推行，具有三个方面的积极意义：一是打破附着在原来的户籍管理制度上的诸种不平等，使劳动者可以享受同等的福利待遇，从而促进社会公平。二是为户籍制度改革探路。现行户籍管理制度一直饱受诟病，它在涉及就业、住房、医疗、社保、公共服务等方面，导致60多种城乡和地区间的不平等。三是为外出务工人员等解决孩子入学、社会保险、购房购车等实质性的难题，使他们易于在居住地安居乐业，有利于人口的流动和社会的稳定与发展。
张敬伟：从《居住证暂行条例(草案)》规定的相关内容来看，户籍制度改革的核心内容都涉及到了，如居住证持有人和户籍人口享有同等的教育、医疗、卫生、社保等社会公共服务和福利待遇等。这可将户籍制度改革推向深入。按照居住证制度的要求，居住证人口和户籍人口所享有的社会公共服务和福利待遇已经基本齐平。
李长安：居住证制度的全国范围推行，应该说具有多重的'积极意义。其中最为关键的，就是突破了传统身份证制度中以“身份”为划分社会群体的做法，转变为以统一的“居民”，作为人口管理的方式。在我国，户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而对其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须标本兼治，其目标不是消除户籍制度，而是剥离户籍内含的各种权利和福利。因此，取消城乡居民的身份差别，建立城乡统一的居民身份登记管理制度，对实现公民权利的平等至关重要。
没有充裕的财政支持，公共服务的平权待遇就难以实现
主持人：在全国范围内建立居住证制度，最大的难题在哪里?
李长安：建立居住证制度最大的难题就是一个“钱”字。根据有关部门的测算，每个农民工市民化的成本至少是30万元，从现在到2020年总共实现大约1亿的农民工市民化。那么全部资金至少需要30万亿元。如今距离2020年只有不到5年的时间，这也就意味着仅仅是农民工市民化这一项，每年的投入就将高达6万亿元之巨。大多数地方政府对推进户籍制度改革、真正实现居民身份平等的积极性不高。这也正是一直以来我国户籍制度改革步履维艰的根源。
刘国强：在全国范围内建立居住证制度，最大的难题是制度的落实问题。居住证制度的实质，是居住人口所在地区对其社会福利分配方式做出调整，原居民既需要让渡很大一部分经济利益，同时也让渡出了其“专享”的优越感，而户籍制度改革难以撬动的根本原因，正是因为利益关系的阻碍。落实居住证制度若触动原居民的福利待遇，将会引起他们的强烈反对，若只做增量，则需要额外的地方财政支持，这对地方财力将是一个考验。
张敬伟：区域发展的不平衡导致制度落实的不均衡。人口流动有趋利性和集中性，大多数人流向东部经济发达地区和一二线城市。区域发展的不平衡导致了经济发达地区和一线城市户籍制度改革的更加艰巨。
居住证制度落实的最大难题还是钱的问题。没有充裕的财政支持，公共服务的平权待遇就难以实现。
亟须各项配套制度的改革。居住证制度，建立在人员流动的基础上，因而与之相关的养老保险、社会保险及公积金制度的改革也应跟上，实现无障碍的异地迁移。
各城各地可根据其特点落实居住证制度，关涉外来人口相关权利的主体内容不能被打折
主持人：我们还需要哪些努力，才能和新的政策规定相配合?
刘国强：公共服务的共享意味着社会公共资源的摊薄，这就对社会公共服务的总体水平提出了更高的要求。因此，与此相适应，就必须增加公共服务的财政投入，同时需要加大交通、校园、医疗等方面的基础设施建设。通过社会经济发展水平和社会管理水平的提升，使基于资源短缺性因素考量的地方公共福利政策可以惠及更大的人群时，户籍政策改革才能收到实质性的成效。
张敬伟：居住证制度的落实是一项庞大的社会系统工程。各城各地可根据其特点落实居住证制度，关涉外来人口相关权利的主体内容不能被打折。通过医疗、卫生资源的优化配置和提升公共服务水平，同时配合新型城镇化，使人口流动的趋势和格局更具科学化，摊薄不同线际城市落实居住证制度的治理压力。中央财政和地方财政的倾斜反哺，是将居住证制度落实好的关键要素。
李长安：客观地说，目前我国的户籍制度改革仍存在着诸多的制度障碍。《居住证暂行条例(草案)》的诸多规定仍属于粗线条的，缺乏明确的执行路线图，也没有建立对地方政府相应的监督机制。不仅如此，与户籍制度改革相配套的一些关键性的制度相对滞后，也会影响居住证制度的实施效果。如果不对分税制进行改革，加大对地方政府转移支付的能力，那么地方政府消极对待户籍制度改革的状况很难改变。
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