国内外船闸管理模式及其体制创新论文
⒈船闸管理体制概述
1.1船闸管理模式概述
枢纽船闸管理体制是事关国家和地区的综合经济、社会协调发展的重大体制。所谓船闸管理体制，是指与管理船闸有关的部门，在船闸的管理、维护、运营过程中的责、权、利之间关系。目前我国的枢纽船闸管理体制主要有“电航分管”和“电航统管”两种模式。之所以只有这两种管理模式，是因为天然河流上的枢纽建设主体主要是交通和电力二个部门单位，目前极少有其他主体介入枢纽船闸的建设和管理。
1.1.1电航统管模式
“电航统管”模式是指由业主负责枢纽船闸的建设、运营、维护和管理，船闸产权属于业主。电航统管模式按业主不同又可分二大类：即航企统管模式和电企统管模式。
（1）电企统管模式。电企统管模式。枢纽船闸由水利水电企业建设，建成后的枢纽船闸（或升船机等航运设施）由水利水电企业统一管理，在我国这种模式最为常见。
（2）航企统管模式。航企统管模式也称航运枢纽模式，枢纽以低水头发电为特征。枢纽船闸由交通部门建设，建成后的枢纽船闸（或升船机等航运设施）由交通运输部门统一管理。枢纽建设目的是为了实现河流梯级渠化，从而根本性改善航道条件。其发电收入补充航道维护和管理经费的不足，这种管理模式发端于1987年广西郁江桂平枢纽。
由交通部门进行统一管理的模式无疑是十分有利于内河水运的发展，在以通航为主的内河航道上建设水利枢纽，应该首选此模式。
1.1.2电航分管模式
“电航分管”模式是指枢纽主体电厂和船闸分别由不同部门进行管理的模式。船闸的日常运营、维护和管理一般由交通部门负责，而船闸产权属于建设枢纽的业主。船闸的运营、维护与管理过程中所发生的费用由电厂支付，其费用标准由船闸管理部门和电厂协商或由招投标确定。
1.2电航矛盾产生的根源分析
船闸管理模式不管采用的是“电航分管”或者“电航统管”,发电与航运之间的利益冲突始终存在：究其根本原因是发电和航运都需要同一个资源--水，对水资源的争夺是其矛盾产生的根本原因。
1.2.1“电航分管”模式的矛盾
“电航分管”模式的矛盾主要是电厂与交通管理部门之间对船闸管理主体的认定和船闸运营经费来源和数量的确定。交通管理部门认为，船闸是天然河道的一部分，交通部门理应是船闸管理主体。在船闸管理经费来源和数量问题上，船闸的运营有公益性，只有政府才能体现公共利益，因此船闸管理经费应由公共财政支付，其数量由船闸管理单位具体预算报主管机关批准。而目前船闸运营经费却大部分由电厂支付，经费的不独立使得船闸运营多受发电厂的影响，造成了通航管理责任与权利相背离，形成航运对电力的依附关系，经费不足影响了通航安全运行与管理进步。
1.2.2“电航统管”（电企统管）模式的矛盾
“电航统管”模式矛盾主要集中在业主统一管理船闸后，发电产生的经济效益与航运产生的社会效益存在着明显的冲突。业主负责船闸的运营，因追求发电经济效益的最大化而有意或无意地忽视航运社会效益。其结果往往是“电力上去，航运下来”.另外由于业主追求经济效益最大化而导致船闸通航可能存在安全隐患。
1.2.3电航矛盾产生的根源
（1）法律法规不健全。法律法规是界定行为主体责权利边界的最根本依据，是行政管理机关依法行政的依据，是事业单位履行其事业职能的依据，也是经营性企业追求和保护合法权益的依据。近年来，内河航运经济得以快速发展，但我国在内河航运的法制建设远远涉后，无法适应快速发展的内河航运需求。
（2）电力企业改制后困境。随着电力企业和电力体制改革的不断深入，目前我国在发电环节中实行市场准入制度和电力竞价上网制度，电力企业在利润最大化的利益目标驱动下，发电企业成本和市场竞争的压力巨大，这一点从已经上市的各电力企业财务报表中可明显发现。而船闸的净资产数额巨大，但其收益率都是负数，客观上拖累了电企的业绩表现。
（3）企业产权制度改革带来的观念冲击。业主是产权人，业主就有权决定由谁来承担船闸的运营，那么业主与航运管理部门的关系就演变成了委托与代理关系，而后者又是一个行政管理部门，就会出现一个悖论，行政执法者被行政相对人所“俘获”.
（4）中央财政压力。船闸运营毫无疑问具有社会公益性，那么社会公共财政就必须承担其运营、维护和管理经费。近年来，我国的GDP总量位列世界第二，但人均GDP仍然相当低下，中央财政的各种支出压力依然很大，在此情况下，完全由中央财政负责船闸运营费用的可能性不大。
⒉国内外船闸管理模式简介
2.1国内船闸管理现状
我国水利枢纽船闸管理体制存在的主要问题有：①水资源综合利用时缺乏有效协调机制， 相关各方的责、权、利不清；②单方面考虑发电的经济效益而忽视航运社会效益，致使反过来严重影响其经济效益；③管理不善，船闸大、中修理时间安排不合理，人为影响航运发展；④船闸内水上安全管理难度大，船闸管理人员无权处理违章船舶。
针对这些现状，葛洲坝和三峡枢纽的船闸管理体制进行了有效的改革，成立了长江三峡通航管理局（以下简称“三峡局”），三峡局是专门为了三峡枢纽和葛洲坝枢纽船闸管理而成立的具有行政管理职能的事业单位，在三峡船闸和葛洲坝船闸的运营过程中发挥了巨大的作用，把国内普遍具有的电航矛盾降到了较低的程度，三峡局棣属于交通部长江航务管理局。三峡局起到了与各相关部门之间的重要协调作用，在我国的枢纽船闸管理模式中处于领先地位。
2.2国外船闸管理经验
2.2.1国外航运和船闸管理的经验
国外船闸的管理经验以美国田纳西河船闸管理最为成功，极具借鉴意义。田纳西河船闸管理采用的是船闸建设、运营和行业管理分别由TVA、USACE、USCG行使三权分立的模式，取得了举世瞩目的成就，其主要经验有：
一是通过立法为流域自然资源的统一开发管理提供法律保证。美国是法律体系比较完善的国家。在水资源的综合开发和利用方面有着比较完善的法律体系。
二是组织管理机构的分工合作、责权清晰。田纳西河流域水资源综合开发和利用由三部门负责管理。即田纳西河流域管理局（TVA）、陆军工程兵团（USACE）、海岸警卫队（USCG）。航道和枢纽船闸的建设、运营和行业管理分别由这三部门来行使责权。流域管理局（TVA） 是建设方即业主，船闸建成后移交给陆军工程兵团（USACE）管理；陆军工程兵团（USACE）主要负责船闸运行与航道维护；而航运安全和航标管理由海岸警卫队（USCG）负责。三个部门的责、权、利十分清晰，真正做到各司其职，并能相互监督，最大程度的相互配合。
三是流域水资源的统一管理。美国联邦政府授权TVA依法对田纳西流域的水资源进行统一开发和管理，为水资源的TVA流域统一管理打好了基础，随着流域客观条件的变化TVA管理也不断的动态发展和完善。TVA成立后的前阶段，其主要工作是对河流梯级开发和综合利用进行规划，经过长达70年的不断探索和实践，田纳西河流域水资源的`综合开发管理模式取得了巨大的成功。
四是经费独立。经费来源独立是相关各方避免利益冲突的重要保证，没有经费的独立性就难以独立表达自己的意见，在中国尤其如此。TVA经费来源主要由三部分组成：销售电力收入、国会拨款和发发行债券及其他收入，其中航道船闸的维护管理具有公益性，因此该部分的经费以及USACE和USCG的经费由政府*政拨款。
⒊我国船闸管理体制的创新研究与思考
针对我国船闸管理体制存在的问题，结合国内外成功的管理经验，我国的船闸管理体制的创新与建立应着重进行以下方面的改革：
（1）主流河段成立与“三峡局”类似的船闸管理局。以航运为主要目标的河段上建设的船闸，不管是水电枢纽还是航运枢纽，统一成立船闸管理局，由船闸管理局对其进行统一管理和协调。自“三峡局”成立以来，在葛洲坝和三峡枢纽船闸的管理过程中发挥了巨大的作用，体现了国内先进的管理模式，事实上“三峡局”也是吸取了美国田纳西河流管理的先进经验结合我国的实际情况而进行的改革探索。
（2）船闸操作主体的专业化和市场化。船闸操作运营主体需要专业化的组织机构和具有合格管理资质的企事业单位，船闸运营与管理权可以通过招投标方式由优胜者竞争获得，使船闸的管理更具专业性、效益性和安全性。
（3）船闸管理运营经费的独立。船闸管理经费来源问题是我国船闸管理最困难的问题。在创新船闸管理体制时，船闸运营与维护经费来源可采用以下办法：①由中央财政全额支付船闸运营、维护和管理费用。结合当地的经济发展水平，根据近几年船闸运营实际情况和需维护设施设备情况提出下一年度费用计划，由主管部门核定后下拨给船闸管理局。船闸管理局通过招投标优选船闸运营者，经费按合同规定的方式按时足额拨付给船闸运营者。船闸运营者定期向船闸管理局提交船闸运营情况报告，详细列明经费使用情况，做到公开公平和公正。在过度期可考虑下列办法：②在确定一个时段（如20年）的前提下由中央财政、电厂和交通管理部门共同分担，经费分担的比例由三方协商确定，但最终逐渐由中央财政全额负担。在此期间的船闸设备的维护维修费用由电厂承担，国家给予电厂一定的政策支持以减轻其负担。③枢纽船闸、航道等属于公益性设施，建设投入大，需要多元筹措资金。可参考其他行业发展模式成立投资基金，设立水运发展基金，积极引进民营资本参与黄金水道建设，建立健全投资基金的市场化运作机制。
（4）航运管理部门的改革。船闸管理制度的创新建立，必然影响到航运管理部门机构和职能的改革，行业管理部门只有同步改革创新才能适应新形势的发展需要，其改革的主要内容有：①政事须分开，船闸运营和管理职责与行政管理分开，但也不能完全割裂。如违章船舶的处罚权应以就近及时为原则。②船闸管理机构和人员配备须精简，过渡期后，所有船闸操作人员均需持证上岗，因此亟需建立船闸操作规范和考核认证体系。③经费分账。在过渡期，船闸运营管理经费与交通管理部门的行政管理经费账目分设，并需内部公开。
（5）有关的法律、法规和部门规章的修订完善与实施。加强法制建设，建立健全内河航运法律法规体系，依法治理是水运行业发展的根本。船闸运营、维护与管理中相关利益主体的责、权、利关系；以及船闸具体操作中的技术标准；具体操作人员进行定期培训和考核并认定其资格等等内容都需以法律法规的形式加以明确和保障。
⒋结语
随着我国经济体制和政治体制的不断深化改革，市场化管理体制涉及范围愈来愈广，船闸的管理体制理应与之同步改革，至少不能滞后太多。
创新船闸管理体制，首先需要明确责、权、利关系；船闸需科学管理并能体现时效性；高效运行的船闸管理体制须能体现其先进性。要实现这几点就需要学习国内外船闸管理的先进经验，同时也需要深刻认识其失败的教训。三峡通航管理局模式基本代表了国内船闸管理最先进的经验，而美国田纳西河船闸管理模式，对船闸建设、运营和行业管理三方面采用三权分立的管理模式，取得了举世瞩目的成就。
不管采用哪种船闸管理体制，也不管是水利水电枢纽还是航运枢纽，电航矛盾始终客观存在，因为发电和航运都需要同一个水资源。电厂需保证的是企业的经济效益，而航运需保障的是社会效益，二者是一个矛盾体。而船闸管理体制的创新其实质是能否找到电航矛盾统一管理和相互协调的最佳途径。
参考文献：
[1]石耀东。关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考。国务院发展研究中心。
[2]万红。三峡水利枢纽船闸管理体制研究。武汉理工大学硕士学位论文。2003.10.
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