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旅游法第一章解读

时间:2021-01-11 10:51:22 规章制度 我要投稿

旅游法第一章解读

  《中华人民共和国旅游法》第一章解读

  第一章 总 则

  第一条 为保障旅游者和旅游经营者的合法权益。规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。

  【条文主旨】

  本条是关于旅游法立法目的的规定。

  【立法背景】

  改革开放以来,我国旅游业快速发展,产业规模不断扩大,产业体系日趋完善。当前我国正处于工业化、城镇化、信息化快速发展时期,日益增长的大众化、多样化消费需求为旅游业发展提供了新的机遇。目前,全国星级饭店总数达1.4万家,其中,外商投资的星级饭店共有470家,四星级以上299家;旅行社达2.5万家;各类旅游景区景点达2万多家,其中,5A级旅游景区153家;全国旅游直接从业人数超过1350万,带动相关行业就业超过8000万;休闲农业和乡村旅游在全国9万个村镇开展,农家乐达155万家,2800万农民从中受益。国内旅游人数超过26亿人次,接待入境旅游超过1.35亿人次,公民出境旅游超过7000万人次,国内旅游市场规模居世界第一位,接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位;148个国家和地区成为中国公民出境旅游目的地。预计到2015年,旅游业增加值占全国GDP的比重将提高到4.5%,占服务业增加值的比重将达到12%,每年可新增旅游直接就业50万人左右,旅游业对于保增长、扩内需、调结构、促就业的积极作用将越来越明显。近年来,国家高度重视旅游业发展。《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出了把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的目标,将发展旅游业作为推动经济结构调整,促进经济发展方式转变,丰富人民群众精神文化生活,促进社会和谐进步的重要举措。随着我国经济的持续稳定增长、居民收入和生活水平的不断提高、全面建设小康社会的步伐加快,人民群众对旅游及与之相关的精神文化需求不断增长,对旅游业发展提出了更多希望、更高要求;同时,我国旅游业的发展还存在服务质量不高、资源保护不力、产品不够丰富以及市场不规范等突出问题,社会各方面迫切希望制定旅游法,全国人大代表也多次提出这方面的议案、建议。目前,我国对旅游活动的规范主要是国务院制定的一些行政法规、各省(区、市)制定的地方性法规以及有关部门和地方政府制定的规章、规范性文件等。总体看,法律层级不高,权威性不够,系统性不强,一些基本民事制度和规范欠缺,难以适应当前旅游业快速发展的需要。制定旅游法,提升法律层级,增强法律规范的权威性、系统性,对完善我国旅游法律制度、促进旅游业持续健康发展意义重大。

  【条文解读】

  立法目的,是指制定法律所要达到的目标。立法目的作为法律存在之原因贯穿于法律条文始终,并指引法律的适用,一部法律中每一具体条款都应当围绕该法律的立法目的展开,并为实现立法目的服务。本条根据我国旅游业发展的现状和目标,总结旅游业发展的实践经验和存在的突出问题,确定了以下立法目的:

  一、保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序

  目前,我国旅游市场的经营规则还不健全,竞争秩序还不够规范,旅游者的合法权益受到损害的情况时有发生,特别是“零负团费”经营模式引发的恶意低价竞争、强迫购物、欺客宰客等问题屡禁不止,产生的恶劣影响在社会上引起很大反响,迫切需要顺应人民群众过上更加美好生活的新期待,通过立法明确旅游行业的经营规范,切实维护旅游者的合法权益,创造旅游业发展的良好法制环境。“零负团费”等破坏旅游市场经营秩序的行为,不仅损害了旅游者的合法权益,也给旅游经营者的正当经营行为带来严重冲击,在旅游业内甚至出现了“守法者吃亏,违法者生意兴隆”的错误认识,为实现旅游业的健康持续发展,也亟须通过规范旅游市场经营秩序来维护旅游经营者的合法权益。

  二、保护和合理利用旅游资源

  旅游业的发展,很大程度上依赖于自然资源和人文资源,旅游资源的开发利用是把这些资源建设成可供人游览、参观、疗养、娱乐的风景区或旅游地。旅游资源是旅游者进行旅游活动的基础和前提条件,一些自然景观、文物古迹一旦被破坏,便无法再生,从某种意义上说,旅游资源具有不可替代性。因此,保护资源是旅游开发利用的前提,合理利用是实现资源保护的有效途径。近年来,一些地方旅游项目存在盲目建设、过度开发、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题,破坏了旅游资源的区域整体性、文化代表性、地域特殊性,影响到旅游资源的永续利用和旅游业的可持续发展。对此,本法强调在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源,实现保护和合理利用旅游资源的有机统一。

  三、促进旅游业持续健康发展

  旅游业涉及的领域广、产业带动力强、创造就业多、资源消耗低、综合效益好。发展旅游业,可以有效拉动居民消费和社会投资,优化产业结构,扩大劳动就业,增加居民收入,推动科学发展,促进社会和谐。制定旅游法,是促进旅游业持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用的需要。

  第二条 在中华人民共和国境内的和在中华人民共和国境内组织到境外的游览、度假、休闲等形式的旅游活动以及为旅游活动提供相关服务的经营活动,适用本法。

  【条文主旨】

  本条是关于旅游法适用范围的规定。

  【立法背景】

  法律的适用范围,也称法律的效力范围,包括法律适用的地域范围,又称法律的空间效力;法律适用的主体、行为范围,即法律对什么人和什么行为适用。本条旨在通过具体阐述以明确旅游法的适用范围。

  【条文解读】

  一、本法适用的地域范围

  本条对旅游法适用的地域范围作出了明确表述。旅游法作为国内法,其效力仅限于我国境内的旅游活动和旅游经营活动。一是在我国境内的旅游活动,主要包括我国公民在境内的旅游活动和外国旅游者的入境旅游活动;二是在我国境内,通过旅行社等经营者组织的,由我国境内赴境外的团队旅游活动,即旅行社组织的出境旅游活动的全程,包括对派出领队的管理、对境外导游和旅游者活动的监督、劝阻、旅游活动的内容安排都适用本法。对于个人出境旅游活动,则主要适用《中华人民共和国出境入境管理法》等相关法律。需要指出的是,旅游者在境外旅游活动应当遵守相关国家或地区的法律,同时,按照属人管辖原则,本法对中国公民在境外的一些旅游活动及行为也提出了要遵守我国有关法律法规的规定,旅游者也应当遵守。对于出境和入境的含义,《出境入境管理法》第八十九条作出了具体规定,即:出境,是指由中国内地前往其他国家或者地区,由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区,由中国大陆前往台湾地区;入境,是指由其他国家或者地区进入中国内地,由香港特别行政区、澳门特别行政区进人中国内地,由台湾地区进入中国大陆。

  二、本法适用的主体行为范围

  根据本条规定,旅游法规范和调整的对象主要包括两类:一类是从事游览、度假、休闲等形式的旅游活动;一类是为这些旅游活动提供相关服务的经营活动。从主体范围来说,本条未对本法的适用主体作出具体限定,因此凡从事上述活动的单位和个人都应遵守本法。对于行为范围,除了观光、休闲、度假等有特定目的的旅游活动和经营行为外,由于旅游涉及面广,包含了吃、住、行、游、购、娱各个环节,本法规定,旅游活动提供相关服务的其他行业的经营行为也纳入本法调整范围。虽然上述适用范围较宽,但在旅游经营行为和旅游服务合同的适用方面更侧重于对招徕、组织、接待等组织旅游活动的行为进行规范。这样规定主要是考虑到目前我国旅游市场不正当竞争问题较为严重,特别是“零负团费”、强迫购物等严重损害旅游者权益等问题也主要出现在组织团队旅游活动中,因此本法对此作出了更具针对性的规定。对于个体旅游者参加的自助游、自驾游等旅游活动,其相关法律关系可通过消费者权益保护法、合同法、侵权责任法等相关民事法律进行调整,同时本法对旅游者权利义务和旅游者安全保障的规定也适用个体旅游者在旅游活动中的相关法律关系。

  此外,需要说明的是,本法对什么是旅游未作界定。主要考虑是:旅游的形式多样,各方面对如何定义难以形成比较一致的意见。世界各国立法对于旅游也没有准确的定义,只有世界旅游组织对旅游者作出定义,但由于其属于统计科学范畴,与普通公众对旅游的认知和理解有一定差距,直接将其作为旅游的定义而体现在法律中不太适合。

  第三条 国家发展旅游事业,完善旅游公共服务,依法保护旅游者在旅游活动中的权利。

  【条文主旨】

  本条是关于对国家发展旅游事业,完善旅游公共服务的职责要求和保护旅游者权利的规定。

  【立法背景】

  近年来,国家高度重视旅游业的发展,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》对旅游业的发展目标提出了明确要求:到2015年,旅游市场规模进一步扩大,国内旅游人数达33亿人次,年均增长10%;入境过夜游客人数达9000万人次,年均增长8%;出境旅游人数达8300万人次,年均增长9%。旅游消费稳步增长,城乡居民年均出游超过2次,旅游消费相当于居民消费总量的10%。经济社会效益更加明显,旅游业总收入年均增长12%以上,旅游业增加值占全国GDP的比重提高到4.5%,占服务业增加值的比重达到12%。每年新增旅游就业50万人。旅游服务质量明显提高,市场秩序明显好转,可持续发展能力明显增强,力争到2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。为实现上述目标,满足人民群众日益增长的旅游需求,需要国家将旅游业摆在更加突出的位置,提升其战略地位,从加大政策支持、优化发展环境、提高财政投入水平和完善公共服务等方面进一步促进旅游业的发展。

  【条文解读】

  一、国家发展旅游事业

  随着收入水平的提高,旅游将成为城乡居民生活的基本内容和主要的消费需求,同时也对旅游业的发展提出了更高要求。近年来,国家就加快旅游业发展做出了一系列重大部署,出台了一系列支持政策,推动了我国旅游业快速发展:一是将发展旅游业纳入国家战略体系。为把发展旅游业作为促进我国经济平稳较快发展的战略举措之一,国务院于2001年和2009年先后出台了《国务院关于加快旅游业发展的通知》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》,提出要把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。同时,发展旅游业也被纳入国民经济和社会发展五年规划,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》把旅游业确立为服务业发展的重点产业,将加快发展旅游业作为促进发展方式转变、推进经济结构调整的重要措施,并列出专门段落进行部署。二是优化旅游业发展环境。近年来,中央财政不断加大对旅游业的投入,用于旅游宣传促销、旅游景区服务设施开发补助和支持中西部地区旅游基础设施建设。在不断加大财政支持力度的同时,国家也出台了促进旅游发展的制度安排,如通过实行长假制度和落实职工带薪休假制度,促进居民旅游休闲消费,并加大了对旅游企业的支持力度。这些政策和措施,极大的推动了我国旅游业的快速发展,但也应当看到,目前旅游产品供给和需求的结构性矛盾在旅游业发展的过程中依然突出,观光旅游热点产品仍集中在少数知名旅游景区,新的旅游景区开发建设还有待进一步加强;休闲度假产品仍处于发展的初级阶段,数量和质量与人民群众急剧上升的需求存在较大差距;中西部部分旅游目的地交通不便、可进进入性差的问题依然突出;旅游安全保障体系还不健全。为早日把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业,需要国家承担更多的责任,将旅游业放在国家整体战略和国民经济和社会发展总体布局中更加积极地予以支持,充分发挥旅游业在促进经济社会全面发展、经济结构调整和扩大内需等方面的积极作用。对此,本条也对国家在发展旅游业方面的职责提出了原则要求。各级人民政府及有关部门应当按照本法的要求,大力提升旅游产品的供给能力,加快完善以交通、旅游配套服务设施为重点的旅游基础设施建设,加强旅游市场监管,提高旅游业发展的质量。

  二、国家完善旅游公共服务

  我国旅游业已进入向大众化、产业化发展的新阶段,旅游者更加注重旅游的品质和安全,特别是近年来兴起的自助游、自驾游等新兴旅游方式,其自主、灵活的特点对目的地信息服务、交通便捷服务、安全保障服务等旅游公共服务的需求更加强烈、要求更高。完善旅游公共服务已经成为适应旅游业发展新形势的必然选择,这也要求国家应进一步健全和完善旅游公共服务体系。目前,我国旅游业正处在由低层次的单一事业向综合事业的发展过程中,政府提供的旅游公共服务正在逐步加强和完善中。按照国家旅游局《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》,旅游公共服务包括五大体系,即旅游信息咨询服务体系、旅游安全保障服务体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系、旅游行政服务体系。根据世界旅游业发达国家的经验,政府提供的旅游公共服务最终会向普遍的社会公共福利方向发展。本法在第三章“旅游规划和促进”中,也对国家提供旅游公共服务提出了一系列具体要求,是对本条规定的具体细化。

  三、国家依法保护旅游者在旅游活动中的权利

  旅游者权益的保护,是衡量一个地区或国家旅游业发展水平的标志。随着我国旅游业的快速发展,旅游市场暴露出的问题也呈上升趋势,其中发生频率最高、社会反映最为强烈的就是“零负团费”、强迫购物等严重侵害旅游者合法权益的问题,这在很大程度上也制约了我国旅游业的发展。针对这些问题,旅游法确立了以人为本,突出保护旅游者合法权益的宗旨,并始终贯穿于本法之中。除本条对依法保护旅游者在旅游活动中的权利作出原则规定外,本法第一条的立法目的就将保障旅游者的合法权益放在首要位置,还专设了“旅游者”一章,明确了旅游者对旅游产品和服务的自主选择权、拒绝交易权、知情权及请求救助和保护权等基本权利,在规范旅游经营行为方面着重对“零负团费”的治理、旅行社和导游行为作出规范,通过对旅游合同明确各方当事人的权利义务,同时在加强旅游安全保障工作、纠纷投诉受理机制等方面都体现了保护旅游者合法权益这一宗旨。各级人民政府及有关部门应当建立和完善相关制度,通过完善旅游公共服务、加强旅游市场监管、推动旅游诚信体系建设、强化旅游安全管理等方面切实做到保护旅游者的合法权利。

  第四条 旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

  【条文主旨】

  本条是关于发展旅游业应当遵循的原则的规定。

  【立法背景】

  旅游业资源消耗低、关联产业多、带动作用大。从我国旅游业的发展过程看,其对经济拉动作用十分突出:一是拉动了经济增长。1978年到2010年,国际旅游外汇收入增长173倍,年均增速17.5%;1994年到2010年,国内旅游收入增长11.3倍,年均增速16.4%。“十一五”时期,旅游业接待总量93.68亿人次,旅游总收入6.01万亿元,旅游总收人年均增长15.3%。据测算,目前我国旅游业增加值已占到GDP的4%以上,与旅游相关的行业超过110个,旅游业发展带动了社会投资,促进了相关产业发展。其中,旅游业对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%。二是促进了社会消费。2012年,我国居民国内旅游消费达到2.3万亿元,占社会消费品零售总额的比例突破了10%。同时,旅游业对社会效益、生态效益的综合带动作用也十分明显:一是促进了社会就业。“十一五”时期新增旅游直接就业约300万人,带动间接就业约1700万人。目前,我国旅游直接从业人数超过1350万人,与旅游相关的就业人数约8000万人。二是促进了社会主义新农村建设和城乡统筹发展。据不完全统计,全国已有5.3万个村庄开展乡村旅游,农家乐超过150万家,带动1500万农民受益。2010年乡村旅游接待游客超过4亿人次,旅游收入达1200多亿元。三是促进了先进文化传播。旅游业发展促进了中华传统文化的保护和传承,一些地方开展的红色旅游已经成为国民接受爱国主义教育和革命传统教育的大课堂。四是促进了生态文明建设。旅游增强了人民群众生态保护意识,生态旅游、低碳旅游正在成为旅游消费者的自觉行为。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、盐碱地、资源枯竭矿山等通过发展

  旅游业得到综合利用。五是为国家对外交往作出了贡献。作为我国与世界各国交流的重要桥梁和纽带,增进了中国人民与世界各国人民的相互了解,促进了我国与其他国家的政治互信和经济共赢。经过多年发展,我国旅游业的总体规模已经不小,关键是优化结构、提高效益、节约资源、保护环境,要走质量型、效益型的旅游发展之路。

  【条文解读】

  一、旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则

  经过30多年发展,我国旅游业从小到大、由弱到强,实现了历史性跨越,成为国民经济的重要产业。“十一五”时期,我国国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场全面繁荣,成为世界第三大入境旅游接待国和出境旅游消费国,并形成全球最大的国内旅游市场,旅游业已进入大众化、产业化发展的新阶段。“十二五”时期,我国将以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,更加注重扩大内需特别是消费需求,更加注重保障和改善民生,更加注重服务业发展,更加注重生态环境保护。旅游业作为扩大消费需求的重要领域,作为发展现代服务业的重要内容,作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要产业,将在这些重大的战略性调整中,进一步凸显自身的优势与地位。应当看到,在当前和今后一段时期,是我国旅游业的黄金发展期和转型升级期,也将面临更多的机遇和挑战,在加快发展的同时,必须按照科学发展观的要求,转变发展方式,全面提升旅游业的发展质量和水平,把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。为促进旅游业的持续健康发展,充分发挥旅游业对经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的综合推动作用,本条专门对旅游业发展的原则作出了规定,即旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。

  二、国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源

  旅游资源开发与保护的问题在审议过程中一直备受关注。从目前旅游资源利用的实际情况看,一部分地区存在重开发、轻保护,重硬件、轻软件等问题,景点低水平重复建设现象较多,一些地方热衷于拆旧建新,自然、历史文化遗产遭到破坏,生态环境保护不容乐观。对此,本条对各类市场主体提出了在有效保护旅游资源的前提下,依法合理利用旅游资源的`要求,目的是引导各类市场主体在遵守法律法规的前提下,更多地参与到旅游发展中来,承担应有的社会责任。本法还在旅游发展规划、景区开放条件等方面对保护旅游资源作出了相应的规定,如要求旅游发展规划的内容中应当包含旅游资源保护和利用的要求和措施;对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性;将环境保护设施和生态保护措施作为景区开放的必要条件。此外,目前我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然、人文的资源保护分别作出了详细、具体的规定,各类主体在旅游活动中也应当遵守这些法律法规,履行相应的保护义务。

  三、利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质

  按照社会效益、经济效益、生态效益相统一的原则,利用公共资源建设的游览场所应当更多地考虑社会效益,这是旅游业发展到现阶段的必然要求。但目前一些地方的旅游发展仍停留在“门票经济”阶段,人民群众对一些利用公共资源建设的景区随意涨价等问题反应强烈。对此,本条也对利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质作出了原则要求。同时,本法相关条文也根据这一要求作出了更加具体的规定,如本法第十一条中规定,残疾人、老年人、未成年人等旅游者可依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠;第四十三条和第四十四条对景区门票及另行收费项目的价格管理作出了具体规范,并对公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,应当逐步免费开放提出了要求。

  第五条 国家倡导健康、文明、环保的旅游方式。支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励。

  【条文主旨】

  本条是关于国家支持社会参与旅游业发展的规定。

  【立法背景】

  在旅游日益成为广大人民群众一种生活方式的今天,发展旅游不仅是政府、有关部门和旅游行业自身的职责,更需要全社会的共同参与。

  【条文解读】

  旅游业成为更高层次、有多种目标的广义事业后,国家就要从社会效益目标出发,对社会、对公民参与旅游活动进行必要的引导,以更好地发挥旅游业的事业功用。本法在这一问题上突出强调了三个导向:

  一、国家倡导健康、文明、环保的旅游方式

  健康就是要从事符合社会主义核心价值观要求、有利于身心愉悦的旅游活动;文明就是要在旅游活动中遵守社会公共秩序,尊重社会公德,遵守文明行为规范;环保就是要在旅游活动中节约能源资源,保护生态环境。国家应当通过各种方式,加强宣传教育,引导人们从自我做起,从小事做起,共同参与,形成健康、文明、环保旅游的氛围,使健康、文明、环保旅游成为社会公众的习惯和风尚。

  二、国家支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传

  为倡导健康、文明、环保的旅游方式,普及旅游知识,向社会提供旅游信息,发展旅游事业,有必要加强旅游宣传,特别是旅游公益宣传。目前,一些新闻媒体、公益组织及一些企业等在旅游公益宣传方面做了很多工作,国家应当给予必要的支持和鼓励,提高各类社会机构参与旅游公益宣传的积极性,发挥各类社会机构在促进旅游业发展方面的作用。

  三、国家对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人给予奖励

  国家鼓励有关单位和个人投身旅游事业,对在这方面做出突出贡献的单位和个人给予必要的奖励,表彰其成绩,支持其工作,有利于推动旅游业更好更快发展。目前,旅游行业的奖励主要包括全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者表彰、中国优秀旅游城市目的地表彰、质检总局和国家旅游局开展的旅游服务质量对比提升活动、人力资源和社会保障部批准的全国旅游饭店服务技能大赛、国家旅游局和全国妇联、团中央开展的全国导游大赛、全国红色导游员电视网络大赛等。一些地方近年也开展了形式多样的奖励活动,比如对当地入境旅游做出突出贡献的单位和个人给予奖金、促销资金补贴、授予荣誉称号,将模范旅游从业人员树立为行业典型,对遵守健康、文明、环保旅游的单位和个人给予鼓励等。本条规定体现了国家对促进旅游业发展、充分发挥旅游业综合效益、实现旅游业综合目标的导向。奖励的主体可以是国家及有关部门,也可以是地方及有关部门;奖励的对象包括对促进旅游业发展做出突出贡献的单位和个人;奖励的方式可以是给予通报表扬、颁发奖状或奖章等精神奖励以及物质奖励。

  第六条 国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

  【条文主旨】

  本条是关于旅游市场规范的原则规定。

  【立法背景】

  发展旅游产业,就要按照经济产业的发展规律,以市场机制为导向,建立健全市场规则和经营规范,禁止行业垄断和地区垄断,形成公平、有序的市场竞争秩序。旅游经营者应当遵守国家制定的标准和规则,维护公平、有序的市场竞争秩序,为旅游者提供高质量的旅游服务。

  【条文解读】

  一、国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断

  国家对经济发展的责任,主要体现在政府对市场规则的完善和市场失灵时的干预。按照现代市场经济理论,政府的经济职能主要有宏观调控职能、提供公共产品、服务职能和市场监管等,而制定规范并监督规范的执行正是政府市场监管职能的具体体现;而在旅游业,则主要体现在服务标准和市场规则两个方面。旅游业是服务业,通过制定和推行标准提升产业质量,是规范服务业发展的重要手段。促进旅游服务的标准化、规范化,有利于提高旅游服务的质量和透明度,更好地满足人们日益增长的旅游需求。目前,国务院有关部门已制定了一些旅游行业的服务标准。由于旅游行业的特点,这些标准大多是非强制性的,由相关旅游经营者自愿根据这些服务标准申请取得相关质量标准等级,并可在经营活动中使用相应的质量标准等级标识,以标明其提供的服务质量等级并方便公众辨识。同时,国务院及其有关部门还制定了一些旅游市场管理的行政法规、部门规章,明确旅游市场规则,规范旅游市场秩序,维护旅游者权益。有关部门应当依照本法和旅游业快速发展的需要,建立健全旅游服务标准和市场规则。

  此外,国家应当采取措施禁止旅游经营中的行业垄断和地区垄断,以保护市场公平竞争,提高旅游市场效率,维护旅游者、旅游经营者的合法权益和社会公共利益。所谓行业垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议等限制、排斥某一行业之外的企业、组织和个人进入本行业,或者实行歧视待遇,以排除或者限制竞争的行为;所谓地区垄断是指行政机关、有关组织滥用行政权力或者有关行业通过协议限制本地区之外的企业、组织和个人进入本地区,或者实行歧视待遇,妨碍商品或者服务在地区之间自由流通的行为。在反不正当竞争法、反垄断法、国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定及相关法律法规中,对禁止行业和地区垄断都有明确规定,本条规定,一方面是对上述法律法规的衔接,另一方面也是为解决当前旅游市场中存在的个别地区、行业垄断问题的原则性规定。

  二、旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

  这是对旅游经营者遵守旅游服务标准和市场规则提出的具体要求。主要包括:一是诚信经营,即在经营活动中应以诚为本,公平确定与交易对方的权利义务,讲求信用,严格履行合同;二是公平竞争,即在经营活动中应当公平对待竞争对手,不得以虚假宣传、假冒他人标识、进行贿赂等不正当手段参与市场竞争,损害竞争对手的合法权益,破坏市场竞争秩序;三是承担社会责任,即旅游经营者在履行法律、行政法规规定的强制性义务的基础上,为实现自身和社会可持续发展,在道德规范、商业伦理方面应承担包括防止环境污染、保护生态、维护职工权益以及参与社会公益事业等社会责任;四是为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务,满足旅游者参与旅游活动的基本需求和保障。

  第七条 国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。

  县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

  【条文主旨】

  本条是关于旅游综合协调机制的规定。

  【立法背景】

  旅游活动涉及多个行业,其监管涉及多个部门的职责。为了加强对旅游业发展的统筹规划,保障旅游业与有关行业工作的协调,需要在总结旅游业发展和监管经营的基础上,建立健全国务院和县级以上地方人民政府的旅游综合协调机制。

  【条文解读】

  一、国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。

  旅游业是综合产业,从规划到建设、从产品开发到线路组织、从市场规则制定到市场监管,都涉及诸多行业和部门。改革开放以来,国务院一直建有旅游综合协调机制。旅游综合协调机制通常由国务院相关领导同志任组长,由多个部门组成,如1978年成立“旅游工作领导小组”、1986年成立“旅游协调小组”、1988年成立“国家旅游事业委员会”。2000年,国务院成立了由14个部委组成的“假日旅游部级协调会议”,协调和处理节假日期间游客集中出游带来的问题;为加强红色旅游工作,又于2005年成立了由14个中央部门组成的“全国红色旅游工作协调小组”。这些综合协调机制对当时旅游业的发展都起到了不可替代的促进作用。近年来,随着旅游业产业化、大众化发展的方向逐步明朗,旅游市场规模迅速扩大,旅游产品日益丰富和多样化,市场主体数量日益庞大、组成日益复杂,旅游开发行为和市场监管等方面的问题日益突出,按照建设战略性支柱产业和发展旅游事业的要求,建立健全旅游综合协调机制的紧迫性更加凸显。按照本法的规定,国务院旅游综合协调机制的主要任务是对旅游发展进行综合协调,如制定国家旅游发展战略,组织编制全国旅游发展规划,协调和部署旅游发展的近期、中期、远期重点工作;协调全国或跨区域、跨行业的旅游规划和建设;协调旅游与文化、体育、工业、农业等相关产业的融合发展;协调全国旅游市场的综合监管、执法工作等。这一机制由与旅游业相关的多个部门组成,有明确的落实机构,有比较完善的工作机制和议事规则,对各部门在促进旅游业发展和规范旅游市场中的职责进行细化和明确。

  二、县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调

  近年来,各地方对旅游业推动经济社会发展的综合作用越来越重视,许多省、自治区、直辖市根据本地区实际,建立了相应的旅游协调机制,北京、海南及杭州等一些地方将旅游局升格为旅游委员会,作为政府组成部门,加强对旅游工作的组织领导和协调力度,解决旅游业发展和管理中的重大问题,发挥了较好的作用。本条在总结地方实践经验的基础上,要

  求县级以上地方人民政府加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。各地方可以根据本地旅游资源和旅游业发展的实际情况和需要,指定或设立相应的部门、机构,加强对旅游工作的统筹协调。这些部门、机构可以是独立的,也可以是由相关部门组成的协调机构。

  第八条 依法成立的旅游行业组织,实行自律管理。

  【条文主旨】

  本条是关于旅游行业组织自律管理的原则规定。

  【立法背景】

  行业组织,是依法成立,为实现会员共同意愿,按照法律及其章程开展活动的非营利性社会组织。充分发挥旅游行业组织的桥梁、纽带和服务、管理作用,是转变政府职能、提高旅游服务质量和水平、促进旅游业持续健康发展的必然要求。国务院机构改革和职能转变方案中也提出:要改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。目前,我国旅游行业的有关企事业单位和有关社团组织已联合成立了中国旅游协会,是综合性的全国旅游行业组织。同时,还成立了中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会和旅游景区协会四个全国性行业组织以及十余个专业分会。此外,各地方还成立了相应的地方旅游行业组织。本法按照旅游业的市场特征和进一步培育市场主体的要求,鼓励发展旅游行业组织,确定其地位,明确其职能,充分发挥其在加强行业管理、促进旅游业发展方面的重要作用。各级人民政府和旅游部门应当积极引导旅游行业组织开展自律管理,探索旅游行业组织改革,特别是按照本法的规定,在实践的基础上,积极探索成立导游协会,切实承担起行业自律管理的职能。

  【条文解读】

  一、旅游行业组织应依法成立。

  依照有关法律、行政法规的规定,设立旅游行业组织主要应具备下列条件:有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任;依法办理登记。目前,行业组织的设立主要是依据国务院颁布的社会团体登记管理条例。该条例中明确:成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意,同时还对成立行业组织的条件、程序等作出了具体规定。各类旅游行业组织的设立应当遵循上述规定。

  二、行业自律组织实行自律管理。

  旅游行业组织除代表本行业利益,反映本行业要求,为会员提供相关服务外,其一项重要职能是对会员实行自律管理。行业组织的自律管理主要包括,制定会员共同遵守的规则和经营规范、协调会员相互间利益、建立会员信用制度、开展会员教育培训,以及对会员进行奖励和惩戒等。本法第九十条对旅游行业组织的自律管理作了具体规定。依法成立的旅游行业组织应当依照本法和有关法律、行政法规,以及本行业组织的章程,履行自律管理的职责。