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北 京 广 播 电 视 大 学
Beijing Radio &Television University
毕 业 论 文
题 目：试论行政监督视角下我国食品安全问题的有效解决
姓 名： 付兰怡
学 号： 20081110040092
指导教师： 陈岩
年级专业： 2008春行政管理(本)
所属学校： 宣 武 分 校
目录
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摘要与关键词………………………………………………………………………II
一、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义…………………………1
(一)我国食品安全管理现状………………………………………………………1
(二)行政监督的类型与作用………………………………………………………2
(三)行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义 ………………………3
二、我国食品安全管理中现存主要问题……………………………………………3
(一)相关食品安全配套法规不健全………………………………………………3
(二)食品安全管理部门各自为政…………………………………………………4
(三)食品安全司法监督体制不完善………………………………………………4
(四)食品安全社会监督体制不完善………………………………………………5
三、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的对策建议……………………5
(一)完善我国现有食品安全法律体系……………………………………………5
(二)建立健全监督管理机制………………………………………………………6
(三)完善食品安全司法监督体制…………………………………………………7
(四)充分发挥社会监督的作用……………………………………………………8 参考文献
[摘要]行政权力应当受到监督和制约是当代法治社会的一个基本要求。行政监督的作用发挥如何，将直接影响行政管理的效率和依法行政的水平。食品安全 2
关系到全社会每一个人的身体健康和生命安全，关系到国家和社会的稳定发展。为有效解决我国日益突出的食品安全问题，建立健全行之有效的行政监督体系越来越显得十分重要。
[关键词]行政监督;食品安全;行政执法
[Abstract] As a basic requirement of the rule of law, administrative power should be subject to supervision and control in contemporary society. 3
The level of the playing the role of administrative supervision will directly affect the efficiency of administration and the level of administration according to law. Food safety is not only related to all the health and safety of everyone in the community, but also to the development of national and social stability. To effectively address the growing prominence of China's food safety problems, establishing an effective system of administrative supervision is very important. In this paper, the problems of food safety management will be analyzed and the effective countermeasures will be proposed through administrative oversight perspective.
[Key words] Administrative supervision;Food Safety;Administrative Law Enforcement
试论行政监督视角下我国食品安全 4
问题的有效解决
“国以民为本，民以食为天”,食品安全关系到全社会每一个人的身体健康和生命安全，关系到国家和社会的稳定发展。为有效解决我国日益突出的食品安全问题，建立健全行之有效的行政监督体系显得越来越重要。
一、 行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义
(一)我国食品安全管理现状
随着人民生活水平和赋予成都的提供，社会公众对于食品安全的关注大大加强。然而近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼污染事件”、“阜阳劣质奶粉事件”，尤其是“三鹿奶粉事件”充分暴露了我国现行食品安全制度和监管体制不完善，食品安全存在很大的隐患，已经成为严重影响公众身体健康和生命安全的重要问题。食品安全事件屡屡发生引起公众对食品安全的心理恐慌，对国家和社会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。三鹿奶粉事件催生了《食品安全法》的诞生。然而,时隔不到一年，含有三聚氰胺毒奶粉又出现在市场上。据新华社报道,20xx年以来,一些地方查处了上海熊猫炼乳、陕西金桥乳粉、山东“绿赛尔”纯牛奶、辽宁“五洲大冰棍”雪糕、河北“香蕉果园棒冰”等多起乳品三聚氰胺超标案件,这些企业都是使用了20xx年未被销毁的问题奶粉作为原料生产乳制品。问题奶粉的再次出现又一次暴露了我们的食品安全的监管的漏洞。
(二) 行政监督的类型与作用
行政监督的首要价值是以权力制约权力。不受监督的权力必然走向腐败。有监督才有法治，没有监督，公共利益和公民权利将失去保障。同时，以权利制约权力，又是行政监督重要的不可或缺的部分。
1.行政监督的类型 本文所依照的行政监督概念界定为：行政监督是执政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部的专门监督机关，依法对政府和行政人员的履行职责行为的合法性、公平性和有效性的监察和督察。①
依监督主体不同将行政监督分为：第一，执政党的监督。执政党监督即包括中国共产党对行政机关机公务员遵守和执行党的纲领、原则、方针路线的情况的监督，也包括通过执政党网络般的组织系统，发挥党组织的骨干核心力量及党员的模范带头作用实施对参政党派的间接监督。第二，权力机关的监督，即各级人1 齐明山.公共行政学.北京：中央广播电视大学出版社，2006.7：234
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民代表及其常委会对行政机关及公务员的施政行为的监督。第三，行政机关的监督。在公共行政过程中，上级行政机关对下级的监督，专门监督机关对行政机关及公务员的监督，行政机关对行政相对人的监督等。第四，司法机关的监督。是指审判机关的监督和检察机关的监督。第五，社会监督。即非执政党和非国家机关对行政活动的监督。社会监督是凭借国家宪法和法律赋予的权利，而不是凭借国家权力或政治权力。具体而言，政协、各民主党派、社会团体、新闻机构及公民个人对行政机关的监督，构成了社会监督。1
2.行政监督的作用 行政监督是行政管理过程中的一个必不可少的重要环节，是实现行政管理科学化、法制化的重要途径。我国的行政监督体系由内部监督和外部监督有机结合，从而形成了一个较为完整的网状格局。在这种格局下，我国的行政监督不仅包括来自行政机关内部的监察机关、审计机关等的自我监督，也包括立法机关、司法机关、政党、社会团体、人民群众及社会舆论等对行政机关的外部监督。在多元主体的监督下，行政监督涵盖的范围广泛，内容丰富多样，纵横交错的监督体系有力地保障了行政机关的依法行政、公正行政、科学行政及高效行政。
行政监督在行政管理过程中具有独特的职能，它的作用是其他行政管理环节所不能替代的。首先，行政监督有利于促使行政机关及其工作人员依法行政，保证国家政令畅通，推进行政法制化进程;其次，依法对行政权力实行严格的、全面的监督，可以有效防止行政权力的失范、失效，从根本上防治腐败的发生;再次，行政监督有助于社会主义民主政治建设，维护人民的合法权益。
(三)行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的意义
马斯洛需求层次理论亦称“基本需求层次理论”，是行为科学的理论之一。他将人类的需要从低到高依次划分为生理需要、安全需要、爱的需要、成就需要和自我实现需要五个层次。第一个层次是生存，简要地说就是人首先要满足生理需求2。“民以食为天”，食品则是维持人的生命或是说生理需要的必需品，是满足人们最基本的生存需求所必需的物质，要发展国民经济2就必须先要解决人民吃饭的问题。因此，食品的质量就显得尤为重要，它是维持人体生命存在的基础。就广大消费者而言，食品最重要的是卫生与安全，其次才是营养与健康。不符合卫生标准的食品就不具有安全性，这样的食品不仅影响了人们的身体健康，甚至会对身体造成损害，乃至危及生命。所以，食品安全是一个重大的公共卫生问题，直接关系到公众的身体健康、经济繁荣和社会稳定。
行政监督是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的一个重要组成部分，也是国家机器正常运转的重要机制。行政监督在国家政治生活和行政管理中有重要作用，它通过对行政机关及其工作人员的工作和作风进行监督检查，及时2齐明山.公共行政学.北京：中央广播电视大学出版社，2006.7：14
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纠正偏差和失误，防止官僚主义、贪污腐败等不正之风，保证行政管理活动严格依法办事，确保国家总任务和总目标的实现。因此，为保障老百姓能够吃上放心的食品，不再发生类似于“三路毒奶粉”事件，建立健全我国食品安全体系和行之有效地行政监督体系显得尤为重要。
二、 我国食品安全监管过程中现存主要问题
长期以来，食品安全的监管部门存在着对食品安全的监管仅仅是简单的“以罚代管”、重检查而轻宣传的监管模式，缺乏科学、系统的食品卫生安全管理制度和长效监管体系;各个监管部门职能交叉，没有形成合力;法制建设滞后，缺乏成熟的法律体系支撑;公众监督机制不完善等等，使得目前食品卫生安全事件仍旧成为人们关心的焦点，同时，也成为政府监管的难点。
(一)相关食品安全配套法规不健全
我国总体的食品安全监管体系水平是逐步提高的，从19xx年至今，我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇，特别是19xx年10月30日《中华人民共和国食品卫生法》实施以来出台了一系列法规、标准，建立了一批专业的执法队伍，有关部门也颁布了一些相关的规定和管理办法，致使总的食品合格率不断上升。但食品安全问题仍然比较突出，不少食品存在安全隐患，食品安全事故时有发生。尤其是“三鹿奶粉”等重大食品安全事故，暴露出现行有关食品安全的制度和监管体制不完善，食品安全存在很大隐患，有必要制定食品安全法。
十一届全国人大常委会第七次会议20xx年2月28日通过的《中华人民共和国食品安全法》，从20xx年6月1日起施行。这部法律因在食品安全风险管理、食品安全标准统一、 问题食品召回等方面有诸多亮点而被社会各界寄予厚望，期待该法“为系统有序地解决当前食品安全问题提供法律制度保障，开启中国食品安全监管的一个新阶段”。然而,时隔不到一年的20xx年2月，我们发现含三聚氰胺的毒奶粉又出现在市场上。三聚氰胺有毒奶粉卷土重来，即便是在事发当时的政治高压之下，食品安全监管体制依然存在漏洞。
《中华人民共和国食品安全法》，从20xx年6月1日起施行。然而笔者结合有关卫生执法部门的实务工作发现：在相关配套法规规章尚未出台、有权机关没有明确解释的情况下，《食品安全法》 的实施存在不少法律问题。例如按照《食品安全法》的第5条第2款规定，地方各级人民政府应当依照法律和国务院的规定确定有关部门在食品安全监管领域的分工。以餐饮服务监管为例，按《食品安全法》规定应由食品药品监督部门负责，但实际上部分地方政府在6月1日后仍将餐饮服务交由卫生部门监管，而且此种过渡性体制何时终结，未有明确期限。这种过渡性安排导致企业和社会公众对究竟何者是餐饮服务监管的法定主体存 7
在疑惑，部分执法机构和执法人员甚至认为自身执法的合法性、正当性不足，从而怠于执法。
(二)食品安全监管部门各自为政
三聚氰胺事件之后，政府迅速通过了《中华人民共和国食品安全法》，但食品安全这种多头监管的体制仍然保留。这种监管体制涉及工商、质检、卫生、药监、商务等近10个部门，各执法部门又交叉管理、分段执法、重复执法。分管管理却异化成了“九龙治水”，多部门各吹各笛、各唱各调，貌似大家都要管、大家都能管，实际上没有利益都不管，有了利益就争管，到最后变得管不好、管不到位。其实，如果分段管理的各个管理部门，只要有一个能够恪尽职守，斩断一个违法的利益环节，问题奶粉就不会苟延残喘至今。
此次三聚氰胺毒奶事件再次发作，涉及到新一轮行政机构改革不到位的问题。新《食品安全法》颁布之后，由卫生行政部门取代食品药品监督部门承担食品安全综合协调职责，这使监管部门的职责调整和新一轮行政机构改革交织在一起。许多地方迄今都未能明确食品安全的行政执法主体，或者各地各行一套，使食品安全的联网监管在当下成为空白。而质监、工商、食品药品监督、卫生各部门之间，其行政执法的边界究竟在何处，又如何界定生产领域、流通领域的范围，这些都是基层食品安全监管面临的当务之急。“三鹿奶粉”时间的发生并非偶然，冰冻三尺，非一日之寒，“三鹿丑闻”不是人不可抗拒的“天灾”，而是积重难返的体制上的漏洞最终酿成的“人祸”，“三鹿丑闻”归根到底是一场体制悲剧。笔者认为，从根源上防范于未然，切实提升政府行政监督能力，必须以深化行政管理体制改革为切入口。
行政执法监督的作用发挥如何，将直接影响行政管理的效率和依法行政的水平。我国由于历史的原因，人们对行政执法监督的认识还存在误区，“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。这些监督打折扣的原因：一是专门监督机构受制于监督客体，缺乏相对独立的权力和能够与同级或上级组织抗衡的权威;二是监督权处于事后行使，没有进入到权力行使的过程之中;三是监督主体自身的评价机制不健全，上级行政监督机关对下级行政监督机关缺少工作政绩的评价机制，一级行政机关发生非法行政的现象，该级的行政监督机关应该受到何种失职追究不明确。以至于行政监督中“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。
(三)食品安全司法监督体制不完善
我国的司法监督指人民检察院和人民法院对国家行政机关及其工作人员的行政行为的监督。人民检察院是我国国家法律监督机关，主要通过行政法律监督权对国家行政管理活动进行法纪监督。人民法院通过审判活动，监督行政机关，督促其严格依法办事。司法在维护食品安全监管中起着重要的作用。然而，透视 8
三鹿问题奶粉事件，患儿的家长诉讼维权举步维艰，困难重重。石家庄市新华区人民法院立案庭却对媒体明确表示不能立案，说是需等待政府的赔偿方案。卫生行政管理部门作为中间者主持协调双方当事人尽快达成赔偿方案，减少讼累，本无不可非议，只是，当这种行政协调构成对司法权力骑压的时候，当事人司法救济权利程序设定就被彻底扭曲了，法院的“司法泛行政化”成为一种普遍现象。
(四)食品安全社会监督不到位
一直以来，我国对行政权力的监督停留在组织监督、人大监督、法律监督、媒体监督的层面上，而社会公众的直接监督欠缺。民主党派、新闻舆论监督和公民监督的难点，不仅在于监督主体缺少知情权、监督渠道不畅通等原因，还在于他们在实施监督中自身的合法权利难于得到有效的保护。对权力者的行为,在信息不公开的情况下，在没有一个有效的公众直接监督制度下,公众的监督只有游离于街谈巷议之中，起不到监督作用。食品安全事件时有发生，民主党派不断地提意见、建议，新闻媒体多次曝光，广大人民群众对此意见强烈，但群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性;舆论监督的独立性差，相应的安全保障不够，对重大监督案件只能避重就轻地作滞后报道;社会组织的监督分散和乏力等等。这些情况表明我国社会监督严重存在著名实不符的现状。
三、行政监督视角下有效解决我国食品安全问题的对策
(一)完善我国现有食品安全法律体系
食品安全涉及卫生、质检、工商、农业及食品药品监督管理部门。《食品安全法》针对当前存在的食品安全问题，尤其是现行有关食品卫生安全制度和监管体制不够完善的现状，以预防为主、科学管理、明确责任、综合治理为指导思想，完善了食品安全监管制度，强化了各方责任，加大了违法惩处力度，为保证食品安全提供了强有力的法律武器。
我国食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。食品安全法在分阶段管理、无缝隙衔接、各部门各司其职、依法承担责任方面，都作了非常重要的规定。国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构，各级卫生行政部门承担综合协调职责，质监部门负责生产环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食品药品部门负责餐饮服务环节的监管，农业部门对食用农产品种植养殖活动实施监督管理。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全全程监督管理工作，统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。同时，食品安全法规定了严格的责任追究制和领导责任问责制。
(二)建立健全监督管理机制
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1.建立健全部门间监管信息法规处理机制 建立定期或不定期的联席会议进行信息通报制度，建立部门间沟通渠道，实现监测数据共享和综合利用，及时将查办案件、处理案件、处理相关企业及产品、采取强制措施等情况通报相关部门，对有关部门和移交的案件，要采取有效的措施，及时处理，跟踪督办，并向有关部门反馈查办落实情况。
2.建立健全监管执法联动机制 工商、质检、卫生、药监、商务等监管部门，要加强部门间工作衔接，充分利用各自监管的职能和手段，采取行政处理、经济处罚、责任追究等措施，形成有效的综合监管合力。
3.建立健全监督坚持机制 工商、质检、卫生、药监、商务等监管部门，加强对食品安全案件查办落实情况的监督检查，建立健全工作制度，强化执法监督，对推诿不办，压案不查以及行政处罚畸轻、执法不到位，依照有关规定追究责任人的行政责任。构成犯罪的'，移交司法机关追究刑事责任。
4.建立和落实责任追究制 对涉及食品安全案件，造成恶劣社会影响及后果的，依法追究主管领导和相关责任人的责任。监察机关和纠风办要坚强对有关行政机关依法行政、履行监管职责情况的监督检查，对疏于监管、执法不严等行为依法依纪处理。构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
(三)完善食品安全司法监督体制
1. 建立健全食品安全监管司法救济渠道 《食品安全法》的颁布和实施，就可以从目前食品安全危城中突围而出是不实际的，行政执法环节的多头共抓齐管很容易出现推诿和空挡，而法律制度真正发挥规范强制性效用在于其执行力的穿透性，倘若其中一个的牵制机制环节纰漏，效果就会大打折扣。因此，就不得不保证食品安全监管司法救济渠道的通畅，确保公众维护食品安全利益的诉权，发挥司法在食品安全法律秩序中不可或缺的监督作用，否则，司法救济缺位，难保食品安全监管无缝。三鹿奶粉事件表明，行政监督是一种积极主动的政府责任，司法监督则采取不告不理的被动方式，但是效果同样显著，法院通过受理受害婴儿的民事赔偿诉讼乃至行政不作为诉讼，同样也是一种监管。尤其在行政监管不可能一步到位的情况下，司法更应当承担起消极监督的职责。
2.加大受监管主体的违法责任后果 食品企业是理性经济人，也具有机会主义倾向，它们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，它们会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。所以必须加大违法责任后果，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，对受监管主体以经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。正如孟德斯鸠所言“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却阻止他们这样做”。
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3.加强对食品生产经营者的法制教育 卫生和司法部门要协助食品生产经营主管部门建立健全食品生产销售环节自身的卫生管理制度，并明确法律责任。促进食品生产经营者摆正发展食品生产经营和执法的关系，处理好搞活经济、活跃市场和加强卫生管理确保人民食用卫生和安全的关系。
4.狠抓违法大案要案的处理 各级食品卫生监督机构、卫生行政部门和司法部门要结合当地情况，采取多种形式，定期或不定期地组织贯彻执行食品卫生法情况的联合检查，不断总结执法经验。对于执法好的单位和个人及时表扬和宣传;对于严重危害人民健康，触犯刑律的要报请政法部门，依法严肃处理。对典型案例要做好案例分析，针对不同对象，以案讲法，进行生动具体的法制教育。
(四)充分发挥社会监督的作用
1.制度上确保社会监督工作的正常进行 民主党派监督、新闻舆论监督和群众信访举报等公民监督是一项严肃的工作，必须有相应的制度作为保证。
2.畅通监督渠道，确保监督工作正常开展 首先是建立重大决策听证、论证制度。执法部门应就一些重大决策、重要工作，约请民主党派、新闻单位和公民代表参加讨论，充分发表意见和提出建议。这样，一方面，民主党派、新闻舆论部门和公民可以在决策前就参予监督，防止决策失误;另一方面，也为以后对决策的实施进行监督提供了条件。其次是健全“特邀监督员”制度。要进一步健全有关制度，包括定期向特邀监督员通报情况、特邀监督员可以在一定范围内查阅执法机关工作记录和有关资料等，从而为其开展监督工作提供条件。再次是建立反馈督办制度。对民主党派、新闻舆论部门的监督意见和公民的信访举报等，执法部门必须认真研究，及时处理，并作出答复;对顶着不办的，建议其上级主管部门予以追究，以此来强化民主党派、新闻舆论监督和公民监督的实效性。
3.切实保障社会监督主体的合法权利 要解决这些问题，必须通过建立健全有关法律规范，切实保障监督主体应享有的合法权利。对刁难、压制社会监督的行为，要进行严肃批评，情节严重的，要给予党纪、政纪处理，触犯法律的，司法机关要予以严肃查处;对典型案例，要通过媒体进行“曝光”，形成社会监督的氛围，从而促进社会各界对执法机关及其工作人员的监督步入经常化、法制化轨道。
4.利用新闻媒体加强社会舆论监督 我国《食品安全法》第八条第二款规定：“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”这是法律赋予新闻媒体进行舆论监督的权利。在今天先进的信息时代，媒体监督所制造的强势舆论效应，发挥着举足轻重的作用。在西方国家，媒体监督有“第四权力”之称，即成为立法、执法、司法三权之外的第四种权利，对监督政府，防止政府滥用权力，发挥制度性功能。也有的将媒体监督称为“瞭望哨”、“报警器”等，这些形象的比喻都说明媒体监 11
督的重要功能。媒体监督通过自身的监督机制实现公共利益，承担着舆论导向和稳定社会职责。
另外，随着网路时代的到来，网络已是表达社情民意的很好平台。它在社会监督方面也发挥着重要作用,应提倡利用网络这种先进的传播工具加强社会舆论监督。很多社会问题通过网络曝光,引起有关方面重视并推进了问题的解决,网络对推动我国民主建设、保障人民群众的知情权、表达权、参与权起着很重要的作用。党和政府支持一切依法、有序、科学的监督,包括互联网在内。互联网使用广泛、节点多、互动性强,群众可以参与的优势应该能得到充分发挥,今后,互联网在舆论监督方面还会发挥更大的作用。
总之，加强食品安全监管是一项长期艰巨的任务，必须立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本，建立健全监管制度和长效机制。
[参考文献]
[1] 文明山.公共行政学.北京：中央广播电视大学出版社,2006.7
[2] 王浦劬 燕继荣.北京:中央广播电视大学出版社,2006.7
[3] 夏书章.行政管理学.广州：中山大学出版社,2008.3
[4] 赵然.试论我国食品安全的社会监督.中国卫生法制，20xx年1月18卷第1期：12-13
[5] 陈亦含.行政权力监督存在问题的根源浅析.中国经贸，20xx年第10期
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