土地利用规划调研报告
土地利用规划亦称土地规划。本文将介绍土地利用规划调研报告。
土地利用规划调研报告：
土地利用规划具有基础性、约束性、战略性，是经济社会发展的前提。只有科学合理地规划和利用土地，才能更好地推动经济社会科学发展。今年7-9月，区政协开展了“土地利用规划”专题调研。现将调研情况报告如下。
一、我区土地利用总体规划的基本现状及特点
(一)基本情况
我区新的一轮土地利用总体规划修编工作于2004年开始，目前已形成6个专题调研报告，《规划修编大纲》已上报市规划修编办公室待批。我区幅员面积755平方公里，其中纳入土地利用总体规划的面积400.99平方公里。最新总体规划确定，2006-2020年，全区建设用地总规模为180.59平方公里，占幅员面积的23.92%，比2005年增加87.91平方公里;耕地保有量为220.4平方公里，基本农田保护面积为131.07平方公里，分别比2005年减少45.85平方公里和56.78平方公里。
截止2007年末，我区建设用地面积101.39平方公里，占幅员面积的13.43%，其中城镇工矿和农村居民点用地、交通运输用地、水利设施用地分别为89.41、8.29、3.69平方公里，分别占88.18%、8.18%、3.64%，体现了新增建设用地多、征地实施情况好、土地供应数量大等特点。
(二)主要特点
1.实现了“两变”。一是实现了从“静态”向“动态”的转变。改变了长期以来土地规划属于“静态规划”范畴的观念，对规划指标确定了一个合理的“动态”弹性范围。二是实现了从“分配式规划”向“空间规划”的转变。在现行规划“指标+分区”的“分配式”基础上，按照土地利用的特点来选择相应的空间区位，保证土地资源合理利用。
2.注重了“三保”。一是积极寻求保障粮食生产能力的多种途径，在保证粮食生产总量的基础上注重了粮食生产能力的保护。二是坚持科学、可持续发展的观念，注重对土地生态环境的保护。三是在加强土地保护的同时，注重土地的集约利用，提高土地利用率。
3.增强了“四性”。一是增强了规划的弹性，安排了建设用地弹性发展区。二是增强了规划的灵活性，在指标分配上留有一定的机动空间。三是增强了规划的可操作性，制定了较为方便适用的用途管制规则实施细则。四是增强了特色分析和公众参与性，体现了规划的个性和“以人为本”的思想。
二、我区土地规划及开发利用的主要问题和原因
(一)现行规划不适应发展需要
1.土地规划相对滞后。我区现行土地规划(97规划)偏重于对耕地的保护，规划建设用地总量较小，未能充分考虑北碚后续发展的趋势，影响重点项目落地。2000年以来，我区实际新增建设用地超过2500公顷，接近规划年度平均用地指标的3倍，客观上反映了土地规划的滞后性。近年来，我区调整“土规”达59次，涉及建设用地2902.36公顷，在一定程度上影响了规划的严肃性。
2.“土规”、“城规”衔接不够好。随着国家政策和区域发展的变化，“土规”、“城规”在建设时序上难于相互衔接。上轮“土规”确定的城市用地面积约25平方公里，而现在经批准的城市规划面积已超过77平方公里，造成“两规”之间差异较大，使得“土规”与“城规”相互脱节。
3.基本农田比重较大。上轮修编的政策规定基本农田面积不得低于耕地总量的80%。由于我区耕地、坡耕地较多，基本农田落实困难，虽经努力最后确定我区规划的基本农田面积为耕地面积的72%，但仍比主城九区平均水平高7个百分点。
(二)当前土地利用不尽合理
1. 规划控制力度不够。大多数土地供应都是在没有编制城市规划的情况下实施的，导致土地利用处于低效和不合理状态。用地结构不尽合理，农村居民点和独立工矿用地面积相对较大，占用地总量的50.4%和28.9%，而城市及建制镇的用地规模较小，占用地总量的13.2%和6.4%，对城市化进程的推进带来了一定影响。
2.土地闲置较为突出。建设用地主要以新征土地为主，存量土地利用较差。乡镇工业厂房容积率较低，土地利用率不高，项目引进乏力，致使部分土地闲置。2007年，全区供清理闲置土地128宗，273.45公顷。
3.用地批后监管较差。对已批土地的实际使用率、实施进度缺乏监管办法，对企业用地是否达到投资强度、容积率、建筑密度等相关标准缺乏评价体系和制约措施。2007年，我区工业用地总面积约2000公顷，工业总产值206亿元，平均1030万元/公顷，土地投入强度远低于有关要求。
(三)土地供需矛盾比较突出
1.建设用地相对不足。从现阶段及今后经济社会发展的要求来看，我区建设用地相对不足，用地总量仍然偏小，建设用地比例较低，比主城九区平均水平低11个百分点。土地供求比高达1：3。一大批重点项目的提前上马，使用地指标提前透支，发展需求与用地控制指标的矛盾较为突出。
2.项目引进面临困难。由于震撼性的大项目较少，难以得到上级相关部门的重视和支持，造成项目用地困难。不少引进企业的选址不尽合理，超出规划范围，甚至占用基本农田，往往造成“规划”去适应项目的局面，给实施规划带来困难。
3.土地资金准备不足。2003年至今，我区共征地2559.91公顷，所需资金巨大。而我区目前到位的征地资金不足。按照市政府今年出台的征地补偿新标准，征地成本将存在8.2亿元的资金缺口。资金短缺仍将是我区今后征地工作的主要困难之一。
三、加强我区土地规划利用工作的主要意见和建议
今年8月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，为推动科学发展带来了新的希望。我区应抓住这一契机，做好土地规划修编及相关工作，推动经济社会又好又快发展。
土地利用总体规划的修编，是一件关系国家和人民长远利益的大事。要进一步提高规划编制过程的社会参与度和透明度，增强规划的科学性、民主性和可行性，努力将新一轮土地利用总体规划编制成集中民智、反映民意、凝聚民力的规划。
(一)进一步明确土地利用规划的总体要求
1.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重窗体顶端窗体底端要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，以经济建设为中心，以服务人民群众为宗旨，创新用地模式、完善用地机制，严格用地管理，为全面建设小康社会提供土地资源保障。
2.基本原则。坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，正确处理经济发展、耕地保护和生态环境建设的关系。超前思考，预留发展空间，坚持科学统筹、区域统筹，注重把握发展规律，注重可操作性，统筹安排各类、各区域用地。规划编制应谋划长远，要用50年甚至更远的发展眼光看待经济社会发展对土地的需求。
(二)处理好若干重大关系
1.“土规”与“城规”的关系
土地利用总体规划与城乡建设规划是相辅相成的关系。“土规”与“城规”在审批权限、分类体系、编制技术上各有差异，但应相互保持一致。两个规划要坚持以可持续发展、统筹城乡为基础，立足于规划本身，排除规划之外的因素，搞好指导思想、目标任务的衔接以及土地分类、建设用地标准的衔接，共同为经济社会的发展创造良好条件。
2. 规划与发展的关系。发展是硬道理，是第一要务，但发展必须建立在科学合理、有序适度开发的'基础上。编制实施土地总体利用规划，就是要在土地开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据土地资源环境承载能力划定限制开发的区域，因地制宜，区别对待，实现总体上的又好又快发展。
3.发展与保护的关系。保护基本农田，保护生态环境，我们“守土”有责。在规划中要体现发展与自然保护相互协调，在强调经济发展的同时，注重耕地与生态的保护，在发展中重保护，在保护中求发展，要“惜土”为金，“点土”成金，推动经济又好又快发展，实现自然保护和经济发展的“双赢”。
(三)不断强化土地规划与实施的工作措施
1.加快规划修编，留足发展空间。要围绕全区建设用地总量这一核心加快修编步伐，充分发挥规划龙头作用，提前留足发展空间。
(1)要抓住新一轮土地利用总体规划修编和重庆统筹城乡综合配套改革的机遇，强化主城发展意识，在优化布局的基础上调减基本农田数量，尽最大努力争取建设用地总规模的增量。要重点规划、尽力增加“三大组团”的建设用地，同时兼顾覆盖5个工业基地，加大小城镇建设的用地指标，为下一步我区城镇建设、产业发展争取最大的空间，解决好长远发展的后顾之忧。
(2)要围绕抓好产业规划，精心包装大项目，积极争取用地指标。要充分利用多条铁路、高速公路穿越我区的机会，变被动为主动，将路网建设造成的不便耕种的、有地质灾害隐患的、可利用的渣场等土地纳入调规方案，争取市上报国务院审批，解决基本农田问题。
(3)要积极向市争取将北碚区作为试点，率先批准北碚区的重点区域修编方案，解决近年来我区新增建设用地不足问题，突破目前存在项目用地困难的瓶颈制约。
(4)要大力进行内部挖潜，构造区位优势要素，为土规、城规调整创造有利条件，将城规中的部分绿化用地等调整为规划建设用地，提高局部土地使用率。
2.优化用地结构，盘活存量土地。要着力加强区域内部挖潜，全面优化用地结构，盘活存量土地。
(1)加大土地闲置控制力度
一是严格用地审批，加强跟踪监管。严格审查用地单位的用地效益和用地定额，按照投资额、投资密度、从业人员数量，合理确定土地供应量。坚决执行经营性用地招拍挂出让制度，规范土地出让行为，从源头控制土地闲置现象。进一步加大监管力度，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。
二是努力克服困难，做好“熟地”出让。积极推行“熟地”出让工作，对新增土地要达到“三通一平”的标准，对存量土地要与原土地使用者签订土地交还协议后，才可纳入招拍挂的范围，避免造成土地闲置。
三是加大执法力度，依法回收闲置土地。加快出台《北碚区闲置建设用地处置方案》，采取征用土地闲置费、限期开发、异地置换、改变用途、挂帐收地等多种形式消化盘活闲置土地，对闲置两年以上地土地依法无偿收回，统一储备，优先安排高效益的项目使用。
(2)积极盘活存量建设用地
一是对目前尚有存量土地、未利用地、依法收回的闲置土地等由土地储备中心统一储备。要尽快解决好特别是市级公司储备土地的开发利用，对新上的项目要首先利用存量土地，以缓解目前的用地压力。
二是通过对上争取、银行贷款、市场运作、吸纳民间资本等多渠道筹措资金，加快实施“危旧房片区”改造工程步伐，让“旧地”换“新颜”。
三是对住宅项目用地由存量建设用地调剂解决，集中力量将新增建设用地主要提供给工业生产性项目，以缓解建设用地紧张状况。
(3)建立土地集约利用评价体系
一是结合“土规”、“城规”制定详细可行的土地集约利用指标体系，作为考核土地集约利用程度的主要依据。根据行业、投资规模等综合性要求确定供地指标，并在《土地出让合同》中明确土地容积率、建筑密度、投资强度等主要指标。
二是加强批后土地集约利用评价。计划、国土、建设、规划等部门建立批后土地定期评价制度，对达不到规定集约利用指标，国土部门有权收回多余的土地，建设、规划部门不认定工程竣工，计划部门取消有关优惠政策。
三是推进标准厂房建设，鼓励社会资金的多元化投入，鼓励房地产企业建设标准厂房用于出租或出售，工业企业配套的居住、食堂等用地应实行社会化服务，以减少非生产性投资和建设时间，避免企业不合理的用地。
3.积极开展集体建设用地规划试点工作。
(1)推进“挂钩”和村级规划试点
要以我区静观斜石、双塘两村城乡建设用地增减挂钩试点方案通过国土资源部的审批为契机，加速推进试点工作。
一是加快推动挂钩政策的实施。要打破城乡二元结构，充分考虑如何优化城乡用地结构，合理预测城乡建设用地规模，促进城乡统筹。在总体规划指导下，因地因时对居民点内部做出近期、远期总体布局和具体规划，以土地整治为核心，以市场运作为手段，辅以异地灵活调剂使用的勇气，加速土地复垦整理，尽快引入项目落地，推进实施试点各方面的工作。同时加快《北碚区水土镇大地、万寿桥、云丰村土地利用规划(2008-2010)》实施进程，通过整合居民宅基地，增加新的建设用地。积极开展村级土地规划试点，指导全区村级土地规划编制，发挥好无规划时期谋求发展的临时性过渡作用。
二是扩大资金筹集渠道。要建立农村居民点整理资金保障体系。以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系，加大对农村土地整理的政策支持力度。建立合理的土地估价制度和科学规范的地价体系，推进土地有偿使用，确保土地等价交换。积极探索建设用地指标有偿调剂机制，将挂钩周转指标用于“江西片区”开发，用所返还的土地出让金，填补挂钩试点项目的资金缺口。
(2)推进农村集体建设用地流转
一是建立农村集体建设用地使用权流转制度。要明确流转形式与程序，明确界定农村土地的物权特性，在全区范围平衡利用土地，实行建设用地指标和基本农田保护指标异地有偿调剂制度，把“江西”地区的耕地指标有偿调剂到“江东”地区，建立起土地平衡和保障机制。逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，盘活建设用地。对集体建设用地价格实行申报及公示制度，并根据“江东、江西”地区不同的经济发展程度建立最低保护价、评估价确认制度。规定对土地使用的期限、条件和用途，并按规定进行开发，实现集体建设用地市场的健康运行。
二是建立并完善土地储备制度。创造性地用好用活土地政策，积极开展区级土地储备。根据土地市场行情随时调整供地数量，实现土地价值的最大化和土地保值增值。适度加大“江东地区”的土地供应量，对被占地农民做好补偿、安排好出路，使农民基本生活得到保障。加快改善农业基础设施建设，扶持农业专业合作组织、规模经营户发展，对流转开发的手续和税费进行简化和减免，增强土地规模化经营的长期性和稳定性。
三是争取农村建设用地审批权，建议成立农村建设用地流转管理机构，由区政府统一负责对农村建设用地流转管理的审批和管理，尽快出台农村集体建设用地的有关政策，在农村建设用地规划方面有所突破，特别要重点是把宅基地置换出来、集中使用，形成建设发展空间。同时统筹解决好乡镇企业建设用地、农村租地建房销售、城市资源下乡发展等农村土地流转中的核心问题。
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